(Income Contingent Loan for Higher Education):
กรณีตัวอย่างประเทศออสเตรเลียและการนำมาใช้ในประเทศไทย
*เอกสารประกอบการประชุมคณะกรรมาธิการการศึกษา ศาสนา ศิลปะและวัฒนธรรม วุฒิสภา วันที่ 4 สิงหาคม 2548 รวบรวมโดย ดร.สุวมาลย์ ม่วงประเสริฐ เลขานุการคณะอนุกรรมาธิการอุดมศึกษา วุฒิสภา และนักวิชาการในคณะกรรมาธิการการศึกษา ศาสนา ศิลปะและวัฒนธรรม วุฒิสภา
รัฐบาลประเทศออสเตรเลียได้ริเริ่มต้นใช้ระบบเงินกู้ที่ชำระคืนเมื่อมีรายได้ (Income Related-TRLหรือ Income Contingent Loan -ICL) ในหลายรูปแบบ ในจำนวนนี้รูปแบบการมีส่วนร่วมในการศึกษาระดับอุดมศึกษา (Higher Education Contribution Scheme-HECS) ซึ่งเริ่มใช้ในปี พ.ศ.2532 นับว่าเป็นรูปแบบที่เป็นที่รู้จักมากที่สุด
หลักการสำคัญของรูปแบบนี้ได้แก่การกำหนดให้นักศึกษาจ่ายค่าเล่าเรียนของตนเองโดยชะระคืนเมื่อมีรายได้ในอนาคต เมื่อริเริ่มโครงการนี้หน่วยจัดเก็บภาษีของรัฐบาลออสเตรเลียได้ให้ความเห็นว่า เรื่องดังกล่าวไม่มีทางที่จะดำเนินการได้ แต่ด้วยการผลักดันในเชิงนโยบายของรัฐบาล ระบบนี้ได้ถูกนำมาใช้อย่างเป็นทางการเป็นการเปลี่ยนแปลงจากระบบให้เปล่าทั้งหมดมาเป็นระบบที่ผู้เรียนต้องออกค่าใช้จ่ายในการศึกษาระดับอุดมศึกษาเองในรูปเงินกู้ยืม ระบบนี้มีการปรับปรุงมาอย่างต่อเนื่อง จนขณะนี้ถือว่าเป็นตัวอย่างของประเทศที่ประสบความสำเร็จในเรื่องนี้
ผู้ที่คิดระบบนี้ของประเทศออสเตรเลียได้แก่ศาสตราจารย์ Bruce Chapman ซึ่งเป็นศาสตราจารย์ทางเศรษฐศาสตร์ที่สถาบันวิจัยด้านสังคมศาสตร์ของมหาวิทยาลัยแห่งชาติออสเตรเลีย ระบบนี้ได้ถูกนำไปใช้ในประเทศต่างๆ หลายประเทศ เช่น ในประเทศนิวซีแลนด์ (พ.ศ. 2534) แอฟริกาใต้(พ.ศ. 2537) สหรัฐอเมริกา (พ.ศ.2538) ชิลี (พ.ศ. 2539) อังกฤษ (พ.ศ.2547) เป็นต้น
การกำหนดให้ผู้เรียนต้องมีส่วนร่วมในการออกค่าใช้จ่ายเพื่อการศึกษาในระดับอุดมศึกษาเกิดจากพื้นฐานทางความคิดดังต่อไปนี้
- ผู้เข้าเรียนในระดับอุดมศึกษาส่วนใหญ่มักมาจากกลุ่มที่ได้เปรียบในสังคม
- การช่วยเหลือด้านการเงินจากรัฐหรือแหล่งอื่นยังไม่เพียงพอที่จะกระตุ้นให้เกิดการสนับสนุนการศึกษาระดับอุดมศึกษาได้อย่างเต็มที่ เป็นเหตุให้มีการจำกัดจำนวนรับเข้า และการอุดมศึกษาของเอกชนมีค่าใช้จ่ายสูง ส่งผลให้คนจำนวนมากไม่สามารถเข้าถึงการศึกษาระดับอุดมศึกษา
- สำหรับผู้เรียนนั้นการศึกษาต่อในระดับอุดมศึกษาเป็นเรื่องที่ต้องมีค่าใช้จ่ายทั้งในเรื่องค่าธรรมเนียมและค่าครองชีพ
- ผู้รับประโยชน์สูงสุดโดยตรงจาการศึกษาระดับอุดมศึกษาคือ "ผู้เรียน"
- ระบบอุดมศึกษาที่เป็นการจัดแบบให้เปล่าถือเป็นระบบที่ไม่เป็นธรรมทางสังคมเนื่องจากผู้ได้รับประโยชน์โดยตรงคือ "ผู้เรียน" แต่ "ผู้เสียภาษี" ต้องมารับผิดชอบในกระบวนการลงทุนนี้ด้วย
- การศึกษาระดับอุดมศึกาเป็นกระบวนการลงทุนที่ให้ประโยชน์ต่อสังคมด้วย รัฐจึงควรเข้าแทรกแซงโดยการให้เงินอุดหนุนบางส่วน
- การลงทุนด้านทรัพยากรมนุษย์เป็นเรื่องไม่แน่นอน ผู้เรียนอาจเรียนดีและเรียนจบ แต่ตลาดแรงงานเป็นเรื่องที่ควบคุมได้ยาก หลังจากจบการศึกษาแล้วผู้จบการศึกษาจึงอาจไม่มีงานทำหรืออาจได้งานทำรายได้ไม่ดีก็ได้ ประเด็นนี้อาจส่งผลให้การกู้ยืมเงินธนาคาร หรือการกู้ยืมเงินของรัฐแต่ธนาคารเป็นผู้รับผิดชอบดำเนินการในเรื่องชำระคืนเกิดปัญหาได้
หลักการและวิธีการเก็บค่าเล่าเรียนที่ประเทศออสเตรเลียนำมาใช้
- ค่าใช้จ่ายในการลงทะเบียนเรียนในแต่ละสาขาวิชาจะมีความแตกต่างกันขึ้นอยู่กับความแตกต่างของต้นทุนในแต่ละสาขาวิชานั้น โดยทั่วไปต้นทุนทางสาขาวิชาแพทยศาสตร์ ทันตแพทยศาสตร์ สัตวแพทยศาสตร์จะสูงกว่าสาขาวิชาทางสังคมศาสตร์
- วิธีการชำระค่าเล่าเรียนจะมี 2 ลักษณะ คือ
2.1 การกู้ยืมเงิน IR-HECS และชำระหนี้ภายหลังเมื่อมีรายได้ตามที่กำหนด
2.2 การชำระเงินทั้งหมดทันทีหรือชำระอย่างน้อย 500 ดอลลาร์ออสเตรเลียเมื่อลงทะเบียน กรณีนี้จะได้รับส่วนลด 25% (ส่วนใหญ่ผู้เรียนเลือกใช้วิธีการ 2.1 มากกว่า) และตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2548 ส่วนลดนี้ถูกปรับเปลี่ยนเป็น 20%)
- กรณีเลือกวิธีการข้อ 2.1 นักศึกษาจะต้องลงนามในสัญญากู้ยืม โดยระหว่างการศึกษาและระหว่างการว่างงานหรือมีงานทำแต่รายได้ไม่ถึงเกณฑ์ขั้นต่ำต้องชะระหนี้ นักศึกษายังไม่ต้องใช้หนี้คืนแต่อย่างใด
- มหาวิทยาลัยจะแจ้งยอดหนี้กู้ยืมให้แก่กรมสรรพากรเพื่อจะได้บันทึกยอดหนี้ไว้กับทะเบียนภาษีของนักศึกษา
- ในปี 2546-2548 หากนักศึกษามีรายได้ขั้นต่ำถึง 25,348 ดอลลาร์ออสเตรเลีย/ปี จะต้องเริ่มชำระหนี้ในอัตราร้อยละ 3 ของรายได้ และชำระหนี้เพิ่มขึ้นตามรายได้ที่เพิ่มมากขึ้นอัตราสูงสุดของการชำระหนี้อยู่ที่ร้อยละ 6 ของรายได้ (อัตรารายได้ขั้นต่ำนี้ถูกปรับเปลี่วนเป็น 35,000 ดอลลาห์ออสเตรเลีย/ปี ในปี 2547-2548 และเป็น 36,184 ดอลลาห์ออสเตรเลีย/ปี ในปี 2548-2549)
- การชำระหนี้จะไม่ใช่เป็นการชำระหนี้ตลอดชีวิตอย่างต่อเนื่อง เมื่อใดที่ผู้กู้ขาดรายได้ด้วยสาเหตุใดก็ตาม สามารถพักชำระหนี้ได้จนกว่าจะมีรายได้อีก
ปัจจัยแห่งความสำเร็จ
Chapman,(2004) Chapmon,B. ตามเอกสารประกอบการบรรยายในการประชุมสัมมนาระดมความคิดเรื่องระบบการเงินอุดมศึกษาแนวใหม่ (Income Contingent Loen:ICL), วันที่ 29 ตุลาคม 2547 ณ โรงแรมสยามซิตี้ กรุงเทพฯ
เสนอว่า ปัจจัยสำคัญในการจัดเก็บเงินกู้อย่างมีประสิทธิภาพ ได้แก
- การมีเลขหมายประจำตัวผู้เสียภาษี กรณีของประเทศออสเตรเลียนั้นการไม่มีเลขประจำตัวผู้เสียภาษาเป็นเรื่องผิดกฎหมาย
- ความถูกต้องในการบันทึกรายการหนี้
- การมีระบบการจัดเก็บภาษีที่ครอบคลุมและรัดกุม
- การคำนวณรายได้ที่แท้จริงของผู้กู้และระยะเวลาที่ผู้กู้ต้องเป็นหนี้อย่างถูกต้อง เช่น 10 ปี หรือ 20 ปี
ประเทศที่ต้องการนำระบบนี้มาใช้ต้องคำนึงถึงความพร้อมในปัจจัยสี่ประการข้างต้นเป็นสำคัญ
ตัวอย่างของประเทศที่ยังไม่ประสบความสำเร็จในการใช้ระบบ IRLหรือ ICL (Chapman,2004)
ประเทศที่นำไปใช้
|
สาเหตุสำคัญที่ยังไม่ประสบความสำเร็จ
|
1.สหรัฐอเมริกา
2.สวีเดน
3.นิวซีแลนด์
4.ชิลีและแอฟริการใต้ |
การขาดการประชาสัมพันธ์โครงการ
ระบบการจัดเก็บเงินกู้ขาดประสิทธิภาพและไม่ได้ให้กรมสรรพากรเป็นหน่วยงานดำเนินการ
อัตราดอกเบี้ยของระบบเงินกู้สูง ประชาชนมักเดินทางออกนอกประเทศและไม่ชำระเงินกู้
ให้สำนักงานเงินกู้เพื่อนักศึกษา ระดับอุดมศึกษาจัดเก็บเงินกู้ทำให้ขาดประสิทธิภาพ
|
การนำมาใช้ในประเทศไทย
1. ในคำแถลงนโยบายาของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 23 มีนาคม 2548 การจัดตั้งกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษาที่ผูกกับรายได้ในอนาคต (Income Contingent Loan: ICL) ได้ถูกกำหนดเป็นนโยบายของรํบบาลภายใต้ยุทธศาสตร์พัฒนาคนและสังคมที่มีคุณภาพ ซึ่งก่อนหน้านี้คณะรัฐมนตรีในการประชุมเมื่อวันที่ 7 เมษายน 2547 ได้เห็นชอบแนวทางตามข้อเสนอยุทธศาสตร์การปฏิรูปการเงินอุดมศึกษาตามที่คณะทำงานด้านทรัพยากรและการลงทุนเพื่อการศึกษาและคณะทำงานเฉพาะกิจเพื่อศึกษาเรื่องกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาเสนอ ซึ่งหลักการของกองทุนประกอบด้วย
1.1 กองทุนฯให้เงินกู้ยืมกับผู้เรียนเฉพาะระดับอุดมศึกษา ส่วนระดับต่ำกว่าอุดมศึกษาซึ่งเป็นการศึกษาขั้นพื้นฐานนั้น ควรจัดสรรเป็นทุนการศึกษาแบบให้เปล่าแก่ผู้เรียนที่ยากจนเพื่อมิให้ผู้เรียนต้องเป็นหนี้เมื่อเรียนจบการศึกษาขั้นพื้นฐาน
1.2 ผู้เรียนต้องรับภาระค่าธรรมเนียมการเรียนตามต้นทุนค่าใช้จ่ายดำเนินการ(Cost recovery)
1.3 ผู้เรียนสามารถกู้เงินกองทุนเพื่อจ่ายเป็นค่าธรรมเนียมการเรียน ซึ่งไม่เกินค่าใช้จ่ายรายหัวมาตรฐานตามเกณฑ์ที่กองทุนกำหนด
1.4 หากผู้เรียนมีความสามารถที่จะจ่ายก็ให้จ่ายค่าธรรมเนียมการเรียนได้ทันที โดยจะมีส่วนลดให้ (Discount) ส่วนผู้เรียนที่ไม่สามารถจ่ายได้ รัฐจะให้เงินกู้ที่ผูกกับรายได้ในอนาคตแก่ผู้เรียน และให้ผูเรียนมาใช้คืนเมื่อเรียนจบ มีงานทำและมีรายได้ถึงเกณฑ์ขั้นต่ำที่เพียงพอกับการครองชีพ ซึ่งเสมือนหนึ่งผู้เรียนได้กู้ยืมเงินจากกองทุนเงินให้กู้ยืนเพื่อการศึกษา
1.5 ผู้กู้ที่มีรายได้ไม่ถึงเกณฑ์ที่ต้องชำระเงินกู้ (ระดับรายได้ขั้นต่ำที่เพียงพอกับการครองชีพ) ยังไม่ต้องชำระหนี้ และในระหว่างที่ชำระหนี้เงินกู้หากปีใดไม่มีงานทำ หรือมีงานทำแต่มีรายได้ต่ำหว่าเกณฑ์ของการชำระหนี้เงินกู้ก็ให้หยุดชำระหนี้ จนกว่าจะมีรายได้ถึงเกณฑ์ของการชำระหนี้เงินกู้จึงเริ่มชำระหนี้ต่อไป และหากผู้กู้มีรายได้เพิ่มสูงขึ้นก็จะต้องชำระหนี้ในอัตราที่สูงขึ้นตามสัดส่วนของรายได้ที่เพิ่มขึ้น ซึ่งเป็นการชำระหนี้ในอัตราก้าวหน้าตามความสามารถในการหารายได้ของผู้กู้(Ability to pay)
1.6 ผู้กู้ไม่ต้องชำระดอกเบี้ยจากเงินกู้ที่กู้ยืม แต่ผู้กู้ต้องชำระหนี้กู้ตามมูลค่าของเงนิกู้ตามดันชะนีค่าครองชีพ เพื่อรักษาฐานของเงินกู้ยืมตามราคาปัจจุบัน
1.7 เพื่อจูงใจให้ผู้กู้ชำระหนี้เร็วขึ้น กองทุนฯ ให้สิทธิพิเศษในการลดเงินต้นของผู้กู้ให้มากกว่าจำนวนเงินที่ผู้กู้ใช้คืนแก่กองทุนฯ ตามอัตราที่กองทุนกำหนด
1.8 ให้กรมสรรพากรเป็นผู้รับชำระหนี้เงินกู้ ผ่านระบบการจัดเก็บภาษีเช่นเดียวกับระบบการเสียภาษีเงินได้ของกรมสรรพากร
1.9 เงินกู้ยืมที่กู้ยืมจากกองทุนฯ เป็นเงินกู้เฉพาะบุคคล หากผู้กู้ตายหรือทุพลภาพจนไม่สามารถประกอบอาชีพได้ กองทุนฯ จะตัดเป็นหนี้สูญและยกเลิกสัญญาเงินกู้ ด้วยวิธีการชำระคืนเงินกู้ยืมตามความสามารถของผู้กู้ดังกล่าว กองทุนฯ จึงไม่จำเป็นต้องกำหนดระยะเวลาการปลอดหนี้และระยะเวลาในการชำระคืนหนี้เงินกู้
2. คณะกรรมการที่เกี่ยวข้องได้จัดทำข้อเสนอต่อนายกรัฐมนตรีในเรื่องเกี่ยวกับกองทุนในประเด็นต่างๆ ดังนี้
2.1 กลุ่มเป้าหมายและระยะเวลาเริ่มต้น
นิสิต นักศึกษาปีที่ 1 ทุกคน ของทุกสถาบัน ตั้งแต่ปีการศึกษา 2549 จะเข้าสู่ระบบกองทุนในเดือนมิถุนายน 2549 ส่วนนักศึกษาเดิมจะอยู่ในระบบกองทุนกู้ยมเดิมจนกว่าจะจบ
2.2 การกำหนดค่าเล่าเรียนพื้นฐาน
2.2.1 จะมีการกำหนดค่าเล่าเรียนพื้นฐานของหลักสูตรทั้งหมดใน 6 กลุ่มสาขาวิชา คือ 1) สังคมศาสตร์ มนุษยศาสตร์ และศิลปะศาสตร์ 2) ศิลปกรรมศาสตร์และสถาปัตยกรรมศาสตร์ 3) วิทยาศาสตร์และวิศวกรรมศาสตร์ 4)เกษตรศาสตร์ 5) บริการสาธารณสุข 6) บริการทางการแพทย์
2.2.2 ค่าเล่าเรียนพื้นฐานนี้จะสะท้อนถึงต้นทุนที่แท้จริงของการผลิบัณฑิตแต่ละคน ในแต่ละหลักสูตร และประเภทสถาบัน โดยยอมให้สถาบันปรับค่าเล่าเรียนให้สูงขึ้นหรือต่ำกว่าค่าเล่าเรียนพื้นฐานได้ตามความแตกต่างของแต่ละสถาบัน
2.2.3 ค่าเล่าเรียนพื้นฐานในแต่ละกลุ่มสาขาวิชานี้ ภาครัฐจะช่วยออกให้ครึ่งหนึ่งโดยเฉลี่ย ส่วนอีกครึ่งหนึ่งที่เหลือจะเป็นภาระของนักศึกษา ซึ่งหากจ่ายเป็นเงินสดทั้งหมดโดยทันทีก็จะมีส่วนลดร้อยละ 25 เพื่อชดเชยค่าเสียโอกาสของเงินที่จ่ายให้สถาบัน
2.2.4 ส่วนนักศึกษาที่ไม่สามารถหรือไม่ประสงค์จะทำเช่นนั้นก็แสดงความจำนงขอรับการอุดหนุนจากภาครัฐได้ โดยเงินอุดหนุนหรือเงินกู้ส่วนนี้ไม่ต้องเสียดอกเบี้ยแต่รัฐจะปรับค่าของเงินด้วยดัชนีราคาในแต่ละปี
2.2.5 สัดส่วนความช่วยเหลือค่าเล่าเรียนโดยรัฐอาจจะสูงกว่าหรือต่ำกว่าร้อยละ 50 ได้ตามความเหมาะสมของแต่ละสาขาวิชา สาขาวิชาที่เป็นประโยชน์ต่อสังคมมาก เช่น วิทยาศาสตร์หรือการแพทย์ รัฐอาจจะอุดหนุนถึงร้อยละ 80 หรือ 90 ได้ ส่วนสาขาวิชาที่จะเป็นประโยชน์ต่อตัวผู้เรียนมากกว่า เช่น บริหารธุรกิจ รัฐอาจจะอุดหนุนน้อยลงเพียงร้อยละ 20 หรือ 30 เป็นต้น
2.2.6 เมื่อจบการศึกษาแล้ว การชำระคืนเงินที่ได้รับการอุดหนุนจะไม่เริ่มจนกว่ารายได้ของบัณฑิตผู้นั้นจะสูงถึงระดับขั้นต่ำที่จะเริ่มชำระ ซึ่งในขณะนี้ระดับที่ว่านี้จะเสนอให้อยู่ที่ระดับรายได้เดือนละ 10,000 บาท และให้เริ่มชำระเพียงร้อยละ 2 หรือเดือนละ 500 บาท โดยทางกรมสรรพากรจะทำหน้าที่เป็นผู้จัดเก็บ
2.2.7 งบประมาณที่สถาบันอุดมศึกษาของรัฐได้รับจากรัฐในช่วงเปลี่ยนผ่าน คือตั้งแต่ปีงบประมาณ2549-2552 จะไม่น้อยลงกว่าเดิม ตามขนาดการรับนักศึกษาตามปกติ แต่ตั้งแต่ปีการศึกษา 2553 เป็นต้นไป งบประมาณที่รัฐจะจ่ายให้ในส่วนการดำเนินการ จะถูกกำหนดตามขนาดของจำนวนนักศึกษาที่ลงทะเบียนเรียน และระดับของค่าเล่าเรียนที่แตกต่างกันออกไป ส่วนนี้เป็นส่วนที่เรียกว่า งบประมาณด้านอุปสงค์ (Demand side budget)
2.2.8 ส่วนงบประมาณทางด้านอุปทาน (Supply side budget) เช่น ค่าก่อสร้าง เงินอุดหนุนการวิจัย เงินพัฒนาอาจารย์/บุคลากร จะถูกกำหนดในอีกระบบหนึ่งแยกออกจากกันสำหรับองค์กรหรือหน่วยงานที่จะจัดสรรงบประมาณด้านอุปทานนี้ ขณะนี้คณะกรรมการฯ กำลังพิจารณาว่าจะสามารถทำในรูปองค์กรหรือหน่วยงานพิเศษที่ทำหน้าที่จัดสรรทุนทางด้านอุดมศึกษา (Higher Education Funding Agency) แต่เพียงอย่างเดียวได้หรือไม่
2.2.9 สำหรับนักเรียนที่ยากจน ถึงแม้จะได้รับความช่วยเหลือทางด้านค่าเล่าเรียนแล้วก็ยังไม่เพียงพอ เนื่องจากต้องมีค่าใช้จ่ายเพื่อการครองชีพ เช่น ค่าอาหาร ค่าเช่าบ้าน ค่าเดินทาง ค่าเครื่องแต่งกาย เป็นต้น จะได้รับเงินทุนให้เปล่าไม่เกินเดือนละ 4,000 บาท ระบบการจัดการทุนให้เปล่านี้ ขณะนี้คณะกรรมการที่เกี่ยวข้องกำลังศึกษารายละเอียดอยู่
..