นับแต่ องค์การบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน (อพท.) ได้ถูกจัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา (องค์การมหาชน) เมื่อปี พ.ศ.๒๕๔๖ การเดินหน้าจัดระบบการพัฒนาพื้นที่ท่องเที่ยวได้รุกคืบไปอย่างรวดเร็วภายใต้ยุทธศาสตร์การพัฒนาการท่องเที่ยวที่เป็นกลุ่มยุทธศาสตร์เชิงพื้นที่  ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ (พ.ศ.๒๕๔๘ - ๒๕๕๑)

สุวัจน์ ลิปตพัลลภ รองนายกรัฐมนตรีได้กล่าวไว้ในการประชุมเชิงปฏิบัติการ : ยุทธศาสตร์การท่องเที่ยว ในวันที่ ๒๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ โดยประชาสัมพันธ์ไว้ว่า "ยุทธศาสตร์การพัฒนาการท่องเที่ยวเพื่อเพิ่มรายได้ประชาชาติ เนื่องจากรายได้ของการท่องเที่ยวทำรายได้ประมาณปีละ ๓๖๐,๐๐๐ ล้านบาท เป็นรายได้อันดับสามของประเทศรองลงมาจากภาคอุตสาหกรรมส่งออก และการลงทุนในตลาดหลักทรัพย์และจากภาคอุตสาหกรรม  นอกจากนี้การท่องเที่ยวจะแก้ไขปัญหาความยากจน  คนชนบทจะมีชีวิตที่ดีขึ้นและอยู่ได้เพราะการท่องเที่ยว   การก่อกำเนิด อพท.เพื่อทำหน้าที่สร้างนวัตกรรมใหม่หรือแหล่งท่องเที่ยวใหม่ ในขณะที่การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย (ททท.) เปรียบเสมือนเซลล์แมนทำการตลาด"  

การท่องเที่ยวแก้ปัญหาความยากจน ?               

เป้าหมายของการก่อตั้ง อพท. เพื่อหากำไรจากการขายการท่องเที่ยวโดยการขายต้นทุนของสังคม อันได้แก่ ทรัพยากรธรรมชาติ และศิลปวัฒนธรรม ของชุมชนท้องถิ่น  การจัดการท่องเที่ยวที่จะสร้างรายได้ต้องหาจุดขายจากพื้นที่เป้าหมาย เช่น ที่เกาะลันตานักท่องเที่ยวชอบผ้าบาติก และที่กระบี่สามารถขายวิถีชีวิตเรื่องการประมง ซึ่งเป็นแรงดึงดูดทางวัฒนธรรม เพื่อแข่งขันการขายการท่องเที่ยวกับบาหลี  การบริหารจัดการท่องเที่ยวต้องทำแบบครบวงจร ด้วยการปรับปรุงพื้นที่เพื่อการท่องเที่ยว มีการคมนาคมขนส่งสะดวก มีสถานที่การท่องเที่ยวที่หลากหลายสร้างแรงจูงใจให้มีการลงทุนการท่องเที่ยวโดยกลุ่มธุรกิจจากต่างชาติ และนักท่องเที่ยวต่างชาติเข้ามาให้มากที่สุดเท่ากับนักท่องเที่ยวคนไทย   

การท่องเที่ยวในมุมมองเช่นว่านั้นได้ถูกขานรับอย่างพร้อมหน้าจาก ททท. หน่วยงานรัฐ และหอการค้าจังหวัด  แท้จริงแล้วการท่องเที่ยวเช่นนั้นแก้ไขปัญหาความยากจนจริงหรือ และผลประโยชน์จำนวนมหาศาลตกอยู่กับใคร 

พื้นที่เกาะช้างและพื้นที่เชื่อมโยง จังหวัดตราด ได้ถูกประกาศเป็นพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวแห่งแรกของประเทศ นักลงทุนจากจังหวัดภูเก็ต ที่หนีภัยจากเหตุการณ์คลื่นยักษ์สึนามิ ได้เข้ามาลงทุนที่หมู่เกาะช้างอย่างต่อเนื่อง  กลุ่มทุนอสังหาริมทรัพย์ เช่น กลุ่มเซ็นทรัลพัฒนา ทุ่มงบประมาณสร้างโรงแรมขนาด ๕ ดาวบนเกาะช้าง  ปัจจุบันราคาที่ดินบนเกาะมีราคาขายเริ่มต้นที่ ๕ - ๑๐ ล้านบาทต่อไร่ และกลุ่มซันซิตี้ จากประเทศแอฟริกา     ผู้นำธุรกิจเอนเทอร์เทนเมนต์คอมเพล็กซ์ ได้ลงทุนถึง ๕๐,๐๐๐ ล้านบาท บนเกาะกระดาด กิ่งอำเภอเกาะกูด จังหวัดตราด

พื้นที่การท่องเที่ยวที่จังหวัดภูเก็ตเป็นกรณีตัวอย่างชัดเจนของภาพฝันที่จำลองการท่องเที่ยวในต่างประเทศ  ที่เอื้อผลประโยชน์ให้กับกลุ่มทุนด้านการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ และด้านการพัฒนาการท่องเที่ยวและการบริการ  การปรับปรุงภูมิทัศน์ของพื้นที่ท่องเที่ยวถูกวางแผนไว้อย่างเป็นระบบ  ซึ่งล้วนแล้วแต่สร้างสาธารณูปโภค และสิ่งอำนวยความสะดวกที่เอื้ออำนวยต่อการท่องเที่ยวระดับไฮคลาสมากกว่าคนไทย  เราจะเห็นได้จากชายทะเลที่เกาะภูเก็ต มีเพียงหนึ่งถึงสองแห่งซึ่งเป็นอุทยานแห่งชาติที่คนไทยซึ่งมีเงินไม่มากนักจะสามารถเที่ยวได้  นอกนั้นเป็นพื้นที่ของเอกชนที่ครอบครองที่ดินชายทะเลอย่างถูกกฎหมาย  ทั้งๆที่ตามกฎหมายแล้วเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน 

ด้วยเหตุนี้ประชาชนที่ภูหลวง ภูกระดึง เกาะเสม็ด เกาะช้าง และเกาะพีพีจึงคัดค้านการประกาศพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวอย่างแข็งขัน    เพราะเล็งเห็นแล้วว่าผู้ประกอบการขนาดย่อยรวมทั้งนักท่องเที่ยวที่มีรายได้ไม่มากนัก ไม่ได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายของ อพท.อย่างเท่าเทียม  ประเด็นสำคัญคือกระบวนการจัดทำแผนแม่บทของ  อพท. ถึงแม้จะมีการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็น  แต่ข้อเสนอของคนในพื้นที่ไม่ได้ส่งผลต่อการแก้ไขเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด

ประชาชนชาวเกาะเสม็ดมีความคิดเห็นต่อ อพท.อย่างตรงไปตรงมาไว้ว่า "แนวนโยบายและยุทธศาสตร์ของ อพท.เป็นจินตนาการที่เพ้อฝันของนายทุนนักการเมืองเป็นผู้กำหนด โดยอ้างเอา "ความเจริญ" มาเป็นอุดมการณ์ แล้วยัดเยียดให้ประชาชนต้องปฏิบัติตาม  โดยการออกพระราชกฤษฎีกามาบังคับ  ทั้งๆที่ไม่ใช่ปัญหาและความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ถือเป็นลักษณะ top down ไม่ยึดหลักการพัฒนาแบบมีส่วนร่วม และไม่เอาประชาชนในท้องถิ่นเป็นศูนย์กลางการพัฒนาอย่างแท้จริง"

เพราะฉะนั้นเป้าหมายของการแก้ไขปัญหาความยากจนด้วยการให้เศษเสี้ยวของเงินแก่คนยากจนนั้นเป็นเพียงการโฆษณาชวนเชื่อแบบสงเคราะห์  ที่เลวร้ายไปกว่านั้นการท่องเที่ยวที่โฆษณาไว้สวยหรูว่าจะยั่งยืน   เป็นเพียงมายาภาพที่กลับไปทำลายทรัพยากรธรรมชาติให้เสื่อมโทรมมากยิ่งขึ้น  ตั้งแต่พื้นที่ป่าเขาและพื้นที่ชายทะเล  ซึ่ง อพท.ร่วมกับกรมอุทยานมีแผนแม่บทที่จะขายต้นทุนของสังคมให้เป็นสินค้าแก่นักท่องเที่ยวต่างชาติทั้งสิ้น 

แสวงหากำไรที่ขัดต่อกฎหมายองค์การมหาชน

เจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.๒๕๔๒ ต้องการจัดตั้งองค์การมหาชนที่เป็นการบริการสาธารณะ ให้มีการใช้ประโยชน์ทรัพยากรและบุคลากรให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด  โดยมีระบบการบริหารงานแตกต่างไปจากส่วนราชการ หรือรัฐวิสาหกิจ และต้องไม่เป็นกิจการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหากำไร (มาตรา ๕)   และเมื่อมาพิจารณาการออกพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน หรือ อพท. (องค์การมหาชน) พ.ศ.๒๕๔๖ โดยเจตนารมณ์ของกฎหมายไม่ได้ขัดต่อหลักการของกฎหมายองค์การมหาชน  และที่สำคัญตามมาตรา ๓ ได้นิยามความหมายที่แสดงชัดถึงเจตนารมณ์ของพื้นที่ท่องเที่ยวอย่างยั่งยืนไว้ว่า "การจัดการรูปแบบการท่องเที่ยวเพื่อตอบสนองความจำเป็นทางเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม และสุนทรียภาพ  โดยคำนึงถึงการใช้ทรัพยากรที่มีคุณค่าอย่างสมเหตุสมผล  และสามารถรักษาเอกลักษณ์ของธรรมชาติ วัฒนธรรมเพื่อการใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืน"

วัตถุประสงค์ของ อพท. ได้บัญญัติไว้ชัดเจนในมาตรา ๗ (๕) (๖) และ (๗) ที่ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชนในการอนุรักษ์และพัฒนาแหล่งท่องเที่ยว  และบำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีงามของท้องถิ่น  ตลอดจนให้เกิดการจ้างงานและยกระดับคุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ของท้องถิ่นให้ดีขึ้น  แต่ปรากฏว่าในทางปฏิบัติกลายเป็นคนละเรื่องกับกฎหมาย    ประชาชนเชียงใหม่ และประชาชนที่เกาะเสม็ด ภูหลวง เกาะช้าง และเกาะพีพี  ได้แสดงความเห็นคัดค้านนโยบายและแผนยุทธศาสตร์พัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืนมาโดยตลอด  ซึ่งเป็นการวางผังเมืองที่เอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มทุนอสังหาริมทรัพย์และการท่องเที่ยว 

โดยเฉพาะอย่างยิ่งคณะกรรมการบริหารของ อพท. ได้วางแผนจะย้ายผู้ประกอบการรายย่อยบนเกาะพีพีซึ่งแต่เดิมได้ทำกิจการใกล้กับชายฝั่งทะเลไปอยู่บนเขา และไปขับไล่ประชาชนในพื้นที่ซึ่งครอบครองที่ดินบนเขามาก่อนการประกาศอุทยานแห่งชาติหาดนพรัตน์   ในขณะที่กลุ่มทุนขนาดใหญ่ประกอบกิจการท่องเที่ยวติดชายฝั่งทะเลได้   ความไม่เท่าเทียมนี้เองเกิดขึ้นในพื้นที่ท่องเที่ยวของ อพท. ที่เป็นเกาะแทบทั้งสิ้น    เพราะฉะนั้นการท่องเที่ยวที่จะทำให้คุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ของคนท้องถิ่นดีขึ้นจึงเป็นความฝันลมๆ แล้งๆ เพราะทุกวันนี้คนยากจนเป็นได้แต่เพียงแรงงานรับจ้าง และขายของเล็กๆน้อยๆที่ทำมาหากินแบบวันต่อวัน   อีกทั้งยังถูกขับไล่จากที่ดินเดิมอันเนื่องมาจากการวางผังเมืองและปรับภูมิทัศน์การท่องเที่ยวใหม่

ผลประโยชน์ที่เห็นอยู่เบื้องหน้าของการประกาศพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยว  ก็มาจากการร่วมทุนของอพท. และกลุ่มทุนในการประกอบกิจการท่องเที่ยวและการบริการ  รวมทั้งการเรียกเก็บค่าธรรมเนียม ค่าบำรุง ค่าตอบแทน และค่าบริการในการดำเนินกิจการ ซึ่งกฎหมายของ อพท.มาตรา ๘ (๔) และ (๖) ได้เปิดช่องทางให้ อพท.ทำได้  ลักษณะเช่นนี้ชี้ชัดว่าเป็นการแสวงหากำไรที่แฝงเร้นไว้เพื่อสร้างความชอบธรรมทางกฎหมาย    เนื่องจากอาจมีการตีความได้ว่าเป็นการหารายได้ประเภทหนึ่งที่กฎหมาย อพท.เปิดช่องให้ทำได้   ในความเป็นจริงนั้น อพท.ได้ผลประโยชน์มหาศาลจากต้นทุนของทรัพยากรธรรมชาติ และภูมิปัญญาและวัฒนธรรมของท้องถิ่น  ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญที่ดึงดูดให้นักท่องเที่ยวเข้ามา  และอพท.ก็ได้อาศัยต้นทุนดังกล่าวด้วยการได้ประโยชน์จากการเข้าถือหุ้นในโรงแรมและที่ดินที่เอกชนเป็นผู้ลงทุน  และมีอำนาจตามกฎหมายในการอนุมัติใบอนุญาตของผู้ประกอบการ โดย อพท.ไม่ต้องลงทุนลงแรงแต่อย่างใด นอกจากการบริหารจัดการ   เช่น กรณี เกาะพีพี และเกาะช้าง เป็นต้น

การประกาศพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวก็ไม่ต่างไปจากการประกาศเขตเศรษฐกิจพิเศษ  ที่การบริหารดำเนินการเป็นอิสระ   และแปลงรูปโฉมใหม่ในคราบของรัฐบาลร่วมกับกลุ่มนักการเมือง ข้าราชการประจำ และกลุ่มทุนในการแสวงหาผลประโยชน์  องค์ประกอบของคณะกรรมการบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน  หรือ กพท. ตามมาตรา ๑๔ ประกอบด้วยประธานกรรมการ ซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้ง   กรรมการโดยตำแหน่ง ๔ คน ได้แก่ ปลัดกระทรวงมหาดไทย อธิบดีกรมอุทยานแห่งชาติสัตว์ป่า และพันธุ์พืช อธิบดีกรมโยธาธิการและผังเมือง และผู้ว่าการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย  และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ จำนวน ๕ คน 

กรณีโครงการเชียงใหม่ไนท์ซาฟารีชี้ชัดว่าประธานกรรมการ อพท. ที่ถูกแต่งตั้งตามบทเฉพาะกาลของกฎหมายมีตำแหน่งทางการเมืองซึ่งเป็นผู้ช่วยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม  เข้ามาบริหาร อพท. และมีพฤติกรรมที่สนับสนุนการนำสัตว์ป่าสงวนในประเทศไทยไปแลกเปลี่ยนสัตว์ป่าจากต่างประเทศเพื่อมาแสวงหากำไร  เพื่อหลีกเลี่ยงการขัดกฎหมายต่อปฏิญญาสัตว์ป่าสากล (CITES)  ยิ่งไปกว่านั้นคณะกรรมการบริหารของ อพท. ได้พยายามเร่งรัดการประกาศผังเมือง และให้เกิดการลงทุนของกลุ่มทุนในพื้นที่เป้าหมายอันเป็นการบริหารงานแบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาด   โดยไม่ฟังเสียงการคัดค้านของประชาชนในท้องถิ่น  ซึ่งเป็นการกระทำที่ขัดต่อเจตนารมณ์ของกฎหมาย อพท.อย่างชัดเจน และละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนซึ่งขัดต่อรัฐธรรมนูญ 

การท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน พัฒนาคุณภาพชีวิต และกระจายรายได้ให้กับคนท้องถิ่น จึงเป็นความฝันที่เป็นไปไม่ได้เลยในคราบของ อพท.  แต่จะกลายเป็นการแปลงทรัพยากรธรรมชาติให้ตกอยู่ในมือของกลุ่มทุนเข้ามาแทน.   

ศยามล  ไกยูรวงศ์

โครงการเสริมสร้างจิตสำนึกนิเวศวิทยา

สำนักข่าวประชาธรรม