ทางออก รัฐธรรมนูญ ม. 186 กับการทำเอฟทีเอ


การดำเนินการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศในหลายกรณีได้สร้างความไม่ไว้วางใจและความขัดแย้งระหว่างประชาชนกับรัฐบาลมาอย่างต่อเนื่องไม่ว่าในอดีตหรือปัจจุบัน เพื่อไม่ให้ปัญหาเช่นนี้ดำเนินต่อไป และเพื่ออำนวยให้ทั้งภาครัฐและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่ายสามารถมีกระบวนการที่ชัดเจนและโปร่งใส ที่จะร่วมกันคิด หาจุดยืนร่วมกัน อันจะนำไปสู่ท่าทีของประเทศไทยในการเจรจา และการได้มาซึ่งความตกลงระหว่างประเทศที่เสริมสร้างความเสมอภาคทางสังคม และความยั่งยืนของเศรษฐกิจไทย จำเป็นอย่างยิ่งที่ประเทศไทยสมควรจะมี "ข้อบัญญัติที่เหมาะสมในรัฐธรรมนูญ" เพื่อช่วยสร้างธรรมาภิบาล และเพื่อเป็นกรอบสำหรับการมี "กฎหมายการจัดทำความตกลงหรือหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ" ต่อไป


 



ดังนั้น หลักการสำคัญของมาตราว่าด้วยการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศจึงควรประกอบด้วย


๑. กำหนดอำนาจ บทบาท และสัมพันธ์ ของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มีความสมดุลและชัดเจนในการดำเนินการ และตัดสินใจทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ


๒. สร้างกระบวนการการทำหนังสือสัญญาที่โปร่งใส และประชาชนมีส่วนร่วมอย่างมีความหมาย


๓. เพื่อให้กระบวนการทำหนังสือสัญญามีประสิทธิภาพ มีธรรมาภิบาล และเสริมสร้างความสมานฉันท์ในสังคม


 


แต่ร่างของกรรมาธิการยกร่างเพื่อจัดรับฟังความคิดเห็นในมาตรา ๑๘๖ ซึ่งว่าด้วยการจัดทำความตกลงหรือสัญญาระหว่างประเทศกลับมีข้อน่าห่วงใยสำคัญ


 


"มาตรา ๑๘๖ พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำสนธิสัญญาสันติภาพ สนธิสัญญาสงบศึก และสนธิสัญญาอื่น กับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ


สนธิสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจแห่งรัฐ หรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามสนธิสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสนธิสัญญา หรือมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างร้ายแรง ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา


ก่อนการดำเนินการเพื่อทำสนธิสัญญากับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศคณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และต้องชี้แจงต่อรัฐสภาเกี่ยวกับสนธิสัญญานั้น


เมื่อลงนามในสนธิสัญญาใดแล้ว คณะรัฐมนตรีต้องให้ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของสนธิสัญญานั้น และในกรณีที่การปฏิบัติตามสนธิสัญญาก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชน คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบอย่างรวดเร็ว เหมาะสมและเป็นธรรม"


 


ปัญหาสำคัญของ มาตรา ๑๘๖  ตามร่างของกรรมาธิการที่เผยแพร่เพื่อจัดรับฟังความคิดเห็น


๑. ตามวรรคสองของมาตรา ๑๘๖ บทบาทของรัฐสภาจะถูกจำกัดอย่างมาก เป็นผลให้ไม่เกิดการถ่วงดุลระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารที่เป็นจริงได้ หากยังบัญญัติเช่นนี้ หนังสือสัญญาในลักษณะเดียวกันกับ เอฟทีเอ ไทย-ออสเตรียเลีย ไทย-จีน หรือ ไทย-ญี่ปุ่น จะไม่ต้องผ่านการให้ความเห็นชอบของรัฐสภา


 


๒. การกำหนดตามวรรคสองให้หนังสือสัญญาที่ "มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างร้ายแรง ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา" เป็นการบัญญัติที่คลุมเครือซึ่งจะไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ เนื่องจากอาจก่อให้เกิดความเห็นขัดแย้งว่าผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจะมีความร้ายแรงหรือไม่ ทั้งๆ ที่หนังสือสัญญาทางเศรษฐกิจสำคัญของอารยประเทศต่างต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาโดยไม่ต้องตีความ



๓. ตามความในวรรคสามและสี่นั้น ประชาชนจะมีโอกาสได้เห็นรายละเอียดของความตกลงภายหลังการแสดงเจตนาผูกพันไปแล้วเท่านั้น เช่นนี้แล้วผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและประชาชนจะไม่สามารถให้ความคิดเห็นที่เป็นประโยชน์ได้ ซึ่งไม่ต่างจากสิ่งซึ่งรัฐบาลที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันดำเนินการ จนนำไปสู่ความขัดแย้งทางสังคม


 


ร่างมาตรา ๑๘๖ ตามข้อเสนอของภาคประชาชน


 



 "มาตรา ๑๘๖ พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำสนธิสัญญาสันติภาพ สนธิสัญญาสงบศึก และสนธิสัญญาอื่น กับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ


 


หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจแห่งรัฐ หรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามสนธิสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา หรือมีผลผูกพันทางการค้าหรือการลงทุน หรือต่อรายจ่ายหรืองบประมาณของประเทศอย่างสำคัญ  หรือมีผลกระทบต่อประโยชน์ได้เสียของประชาชนอย่างกว้างขวาง หรือมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศ ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาก่อนการแสดงเจตนาผูกพัน


 


ก่อนการดำเนินการเพื่อทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศคณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ และต้องชี้แจงต่อรัฐสภาเกี่ยวกับสนธิสัญญานั้น


 


ก่อนการแสดงเจตนาผูกพันในหนังสือสัญญาใด คณะรัฐมนตรีต้องให้ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญานั้นและมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ และในกรณีที่การปฏิบัติตามหนังสือสัญญาก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชน คณะรัฐมนตรีต้องหาทางป้องกันและดำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบอย่างรวดเร็ว เหมาะสมและเป็นธรรม" (ส่วนที่ขีดเส้นใต้ เป็นส่วนที่ปรับหรือเพิ่มเติม)


 


ความสำคัญและองค์ประกอบของ มาตรา ๑๘๖  ตามข้อเสนอภาคประชาชน


๑. มีบทบัญญัติชัดเจนที่ให้ หนังสือสัญญาที่ "มีผลผูกพันทางการค้าหรือการลงทุน" ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาก่อนการแสดงเจตนาผูกพัน


 


๒. แม้หนังสือสัญญามิได้มีผลให้ต้องแก้กฎหมาย แต่หากพันธกรณีที่เกิดขึ้นมีผลผูกพัน ต่อรายจ่ายหรืองบประมาณของประเทศอย่างสำคัญ  หรือมีผลกระทบต่อประโยชน์ได้เสียของประชาชนอย่างกว้างขวาง หรือมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศ จำเป็นต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาก่อนการแสดงเจตนาผูกพันเช่นกัน การบัญญัติเช่นนี้มิได้หมายความว่าหนังสือสัญญาระหว่างประเทศทั้งหมดต้องผ่านรัฐสภา โดยคำนึงถึงความคล่องตัวของฝ่ายบริหารและภาระของฝ่ายนิติบัญญัติ


 


๓. รัฐบาลจะต้องให้ข้อมูลในการดำเนินการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศกับประชาชนโดยทั่วไป ทั้งก่อนเริ่มการเจรจา และระหว่างการเจรจา  รวมทั้งชี้แจงต่อรัฐสภา และจัดให้ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมในการตัดสินใจทางนโยบาย  การให้ข้อมูลก่อนเริ่มเจรจามีความจำเป็นอย่างยิ่งเพื่อให้ประชาชนและรัฐสภาได้รับทราบกรอบและเป้าประสงค์ของการดำเนินการทำหนังสือสัญญา อันจะนำไปสู่การให้ความคิดเห็นอันเป็นประโยชน์สูงสุด โดยที่ไม่ส่งผลเสียหายต่อท่าทีการเจรจา


 


๔. ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญาก่อนการแสดงเจตนาผูกพัน ซึ่งมีความสำคัญอย่างยิ่งยวด เนื่องจากจะทำให้สามารถให้ความคิดเห็นที่เป็นประโยชน์จริง การให้ความคิดเห็นบนข้อมูลจริงจะช่วยให้รัฐบาลและรัฐสภาตัดสินใจในพันธกรณีดังกล่าวอย่างรัดกุมยิ่งขึ้น การเปิดเผยรายละเอียดร่างหนังสือสัญญาในขั้นตอนนี้มีความเป็นไปได้เนื่องจากเป็นการเปิดเผย ภายหลังเสร็จสิ้นการเจรจาแล้ว


 


๕. กรณีที่การปฏิบัติตามหนังสือสัญญาก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชน คณะรัฐมนตรีต้องหาทางป้องกันเป็นอันดับแรกก่อนการดำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบอย่างรวดเร็ว เหมาะสมและเป็นธรรมต่อไป


 


การมีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญตามร่างข้อเสนอปรับปรุงนี้จะยิ่งเป็นการเพิ่มอำนาจต่อรองและประสิทธิภาพในการเจรจาของฝ่ายบริหาร เนื่องจากท่าทีของรัฐบาล รัฐสภา และประชาชน จะมีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันมากขึ้น ขณะเดียวกันกระบวนการที่ดีสามารถลดความขัดแย้งภายในประเทศได้ และการปฏิบัติตามบทบัญญัติเช่นนี้ไม่ควรส่งผลให้การจัดทำหนังสือสัญญาต้องล่าช้าออกไป


 


จักรชัย โฉมทองดี


กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (เอฟทีเอ ว็อทช์)