สุนทร ตันมันทอง
เอกสารข่าวจับกระแสองค์การการค้าโลก ฉบับที่ 1 มกราคม 2551
การเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮาหยุดพักการเจรจาอย่างเป็นทางการนับตั้งแต่เดือนกรกฎาคม พ.ศ.2549 ภายหลังการประชุมระหว่างประเทศสมาชิกระดับแกนนำหกประเทศ (G-6) อันได้แก่ สหรัฐฯ สหภาพยุโรป บราซิล อินเดีย ญี่ปุ่น และออสเตรเลีย ไม่สามารถตกลงกันได้ในเรื่องการอุดหนุนสินค้าเกษตรและการลดภาษีสินค้าอุตสาหกรรม ประเทศสมาชิกต่างโยนความผิดให้แก่กันและกัน โดยเฉพาะสหรัฐฯที่ไม่ยอมประเดิมลดการอุดหนุนสินค้าเกษตรก่อน จนหลายฝ่ายคาดการณ์ไปว่า การเจรจารอบโดฮาส่อเค้าล้มเหลว เพราะอย่างน้อยนี่ก็เลยกำหนดการปิดรอบเมื่อวันที่ 1 มกราคม พ.ศ.2548 ตามเจตนารมณ์ที่ตกลงกันไว้เมื่อครั้งเปิดการเจรจาที่กรุงโดฮาในปี พ.ศ.2544 การพิจารณาว่า รอบโดฮา 'หยุดพัก' การเจรจาจึงอาจเป็นการมองโลกในแง่ดีเกินไป จริงๆแล้ว รอบโดฮาอาจอยู่ระหว่างห้อง ICU กับหลุมศพก็เป็นได้
การเจรจารอบโดฮาเริ่มออกอาการโคม่าหลังจากการประชุมระดับรัฐมนตรีที่เมืองแคนคูน ประเทศเม็กซิโกในปี พ.ศ.2546 จบลงโดยไร้ข้อสรุปใดๆที่จำเป็นสำหรับการดำเนินการเจรจารอบโดฮาต่อไป ที่ประชุมครั้งนั้นไม่สามารถตกลงกันได้ในเรื่องสินค้าเกษตรและเรื่องสืบเนื่องจากการประชุมที่สิงคโปร์ (Singapore Issues) หลังจากแคนคูน รอบโดฮาก็อยู่ในสภาพไร้ทิศไร้ทาง ประเทศสมาชิกกว่า 150 ประเทศตกลงกันได้เพียงกำหนดการในการขจัดการอุดหนุนการส่งออกสินค้าเกษตรในปี พ.ศ.2556 เท่านั้น ในการประชุมระดับรัฐมนตรีที่ฮ่องกงในช่วงปลายปี พ.ศ.2548 แม้ว่าจะมีความพยายามในการฟื้นรอบโดฮาอยู่หลายๆครั้งในเวลาต่อมา ทั้งจากสัญญาณจากประเทศมหาอำนาจและข้อเสนอประเทศสมาชิก แต่ท้ายที่สุดก็ไม่สามารถเป็นแรงผลักดันให้รอบโดฮาหลุดออกจากหล่มได้
การเจรจารอบโดฮาหยุดชะงักด้วยเหตุปัจจัยอย่างน้อย 4 ประการที่เกี่ยวข้องและสืบเนื่องกัน อันได้แก่ ประเด็นการเจรจา จำนวนสมาชิกและเกณฑ์การตัดสินใจ ปัจจัยภายในของประเทศมหาอำนาจ และบทบาทของประเทศกำลังพัฒนา
ประเด็นการเจรจาเพื่อเปิดการค้าเสรีในรอบโดฮามีส่วนทำให้รอบโดฮาหยุดชะงักลง อุปสรรคทางการค้าที่เหลืออยู่หลังจากการเจรจารอบอุรุกวัยล้วนเป็นประเด็นที่เจรจาเพื่อเปิดเสรีการค้าได้ยาก ที่เห็นได้ชัดคือ ประเด็นสินค้าเกษตร ซึ่งประเทศมหาอำนาจต้องเผชิญหน้าอย่างจังกับประเทศด้อยพัฒนาที่ไม่ยอมยืดหยุ่นให้ง่ายๆ ยังไม่นับประเด็นการเจรจาที่เกิดขึ้นใหม่อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เช่น การอุดหนุนสินค้าเกษตร ที่ดูจะทำให้การเจรจามีความซับซ้อนมากไปกว่าการเจรจาเพียงการลดภาษีศุลกากรดังเช่นในแกตต์ (GATT) จริงอยู่ ประเด็นสินค้าเกษตรอาจเป็นประเด็นตกลงกันได้ยากที่สุดประเด็นหนึ่งในรอบโดฮา จนมีข้อเสนอให้กระตุ้นรอบโดฮาขึ้นมาโดยวิธีการเจรจาแบบ 'กลับหัวกลับหาง'(Reverse Engineering) หรือนำเรื่องข้อยกเว้นต่างๆในการเปิดการค้าเสรี เช่น สินค้าอ่อนไหว (Sensitive Product) และสินค้าพิเศษ (Special Product) มาเจรจาให้แล้วเสร็จ ก่อนขยายไปสู่ประเด็นการเปิดเสรีการค้าใหญ่ๆอย่าง ภาษีศุลกากรสินค้าเกษตรและสินค้าอุตสาหกรรม อย่างไรก็ดี การเจรจาในวิธีดังกล่าวก็ไม่มีทีท่าว่าจะก้าวหน้าไปสู่ความสำเร็จในเวลาอันใกล้ ความขัดแย้งระหว่างประเทศสมาชิกยังคงมีอยู่เพียงแต่เปลี่ยนเวทีไปเท่านั้น ประเด็นสินค้าเกษตรจึงไม่ใช่ประเด็นเดียวที่ทำให้รอบโดฮาหยุดชะงักลง ในแง่นี้ องค์การการค้าโลกอาจเป็นเหยื่อของความสำเร็จของการเปิดเสรีการค้าพหุภาคีในอดีต
การเจรจาเพื่อหาฉันทมติจากประเทศสมาชิกกว่า 150 ประเทศที่มีความแตกต่างกันมากเป็นกระบวนการที่ยากลำบากและใช้เวลายาวนาน เพราะแม้แต่ประเทศสมาชิกเพียงประเทศเดียวก็สามารถยับยั้งการตัดสินใจของที่ประชุมได้นี่ถือเป็นอุปสรรคในการเจรจาเพื่อหาฉันทมติในรอบโดฮา จนประเทศสมาชิกระดับแกนนำรวมถึงผู้อำนวยการองค์การการค้าโลกเลือกที่จะใช้วิธีการเจรจาแบบกลุ่มเล็กเพื่อเป็นทางลัดไปสู่การตัดสินใจของมวลสมาชิก แม้ที่ผ่านมาวิธีการนี้ซึ่งมักถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า ไม่เป็นประชาธิปไตยจะใช้ไม่ได้ผลมากเท่าใดนัก แต่ประเทศสมาชิกระดับแกนนำบางส่วนยังคงยืนยันถึงความจำเป็นของวิธีการเจรจาดังกล่าวในรอบโดฮาต่อไป
ปัจจัยภายในของประเทศมหาอำนาจดังเช่นสหรัฐฯและสหภาพยุโรปล้วนมีความสำคัญต่อการเจรจาการค้าพหุภาคี ประเทศทั้งสองต่างนำนโยบายภายในของตนเป็นตัวตั้งและพยายามทำให้ระเบียบการค้าพหุภาคีเป็นกลไกหนึ่งของนโยบายภายในของตน ในกรณีของการเจรจารอบโดฮา ปัจจัยภายในของทั้งสองประเทศกลับไม่เอื้อให้การเจรจาก้าวหน้าไปตามเจตนารมณ์ของรอบแห่งการพัฒนา เงื่อนไขภายในของสหรัฐฯที่ส่งอิทธิพลมาถึงการเจรจารอบโดฮาคือ อำนาจในการเจรจาแบบวิถีด่วน (Fast-Track Authority) ของประธานาธิบดีไม่ได้รับการต่ออายุจากรัฐสภาสหรัฐฯ ซึ่งส่งผลต่อความเชื่อมั่นของประเทศสมาชิกอื่นๆ ต่อสถานะการเจรจาของรัฐบาลสหรัฐฯ และการร่างกฎหมายการเกษตรฉบับใหม่ (Farm Bill 2007) ซึ่งยังคงไม่สามารถหาจุดสมดุลระหว่างการคงการอุดหนุนสินค้าเกษตรเพื่อตามใจกลุ่มธุรกิจและเกษตรกรอเมริกันกับการลดการอุดหนุนสินค้าเกษตรเพื่อหลีกเลี่ยงข้อพิพาททางการค้าในอนาคตได้ ในขณะที่สหภาพยุโรปก็ยังปรากฏข้อคัดค้านจากประเทศสมาชิกอย่างฝรั่งเศสในการยื่นข้อเสนอการลดการอุดหนุนสินค้าเกษตร เหตุนี้ทำให้ทั้งรัฐบาลสหรัฐฯและสหภาพยุโรปต้องเจรจาในลักษณะของการแลกเปลี่ยน (Dollar for Dollar) มากกว่าที่จะยอมเสียสละอย่างที่ประเทศสมาชิกอื่นๆคาดหวังและเรียกร้อง ผู้เชี่ยวชาญหลายฝ่ายชี้แนะว่า ความสำเร็จของรอบโดฮาแขวนอยู่กับการเปลี่ยนแปลงปัจจัยภายในดังกล่าว
ในการเจรจาการค้าพหุภาคีในอดีต ประเทศมหาอำนาจยึดมั่นว่า ตนเป็นศูนย์กลางในการเจรจาเพื่อกำหนดนโยบายการเจรจากับประเทศสมาชิกที่เหลือคือ สิทธิที่จะรับหรือไม่รับเท่านั้น หากประเทศสมาชิกอื่นๆรวมกลุ่มกันตั้งข้อต่อรอง ประเทศมหาอำนาจก็มีกลยุทธ์ในการสลายกลุ่ม โดยการสร้างพระเดชพระคุณให้แก่ประเทศสมาชิกในกลุ่มบางประเทศ จนทำให้บทบาทของ ประเทศซีกโลกใต้ที่ผ่านมามีไม่มากนัก แต่ในกรณีของรอบโดฮา กลุ่ม G20 และ G33 เป็นตัวอย่างของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่ยืนหยัดในการเจรจาต่อรองกับประเทศมหาอำนาจ ปัจจัยสำคัญของอำนาจต่อรองดังกล่าวคือ ความเชื่อมแน่นภายในกลุ่ม ระบบเศรษฐกิจที่กำลังเติบโตอย่างต่อเนื่องของประเทศกำลังพัฒนาดังเช่นจีน บราซิล และอินเดีย เป็นอำนาจต่อรองที่สำคัญในการเจรจากับประเทศมหาอำนาจ ในขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆก็อ้างถึงเจตนารมณ์ของรอบแห่งการพัฒนามาสร้างความชอบธรรมให้กับข้อเรียกร้องของตน ในเรื่องสินค้าเกษตร กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาก้าวขึ้นมาเป็นคู่ขัดแย้งหลักที่ยืนอยู่กันคนละมุมกับสหภาพยุโรปและสหรัฐฯ นี่เป็นสถานการณ์ในการเจรจาการค้าพหุภาคีที่เปลี่ยนไปจากอดีต หากความสำเร็จในการเปิดการค้าเสรีในอดีตเป็นเพราะกลยุทธ์การครอบงำของประเทศมหาอำนาจทำงานได้ง่าย การหยุดชะงักของการเจรจารอบโดฮาในปัจจุบันก็น่าจะมาจากกลยุทธ์ของการครอบงำของประเทศมหาอำนาจทำงานได้ยาก อันเนื่องมาจากการยืนหยัดของประเทศกำลังพัฒนา
ที่ผ่านมาดูเหมือนว่า ช่วงเวลาอันแสนสุขของการเจรจารอบโดฮาจะอยู่ในการประชุมระดับรัฐมนตรีที่กรุงโดฮาในปี พ.ศ.2544 เท่านั้น เพราะหลังจากนั้น การเจรจารอบโดฮาเข้าสู่อาการโคม่านับตั้งแต่การประชุมระดับรัฐมนตรีครั้งถัดมาจนกระทั่งถึงปัจจุบันบางทีเหตุปัจจัยสำคัญที่ทำให้การเจรจารอบโดฮาหยุดชะงักลงอาจมาจากการเปิดการเจรจารอบโดฮาด้วยเหตุผลทางการเมืองในการรักษาสถานะของการจัดระเบียบการค้าพหุภาคีหลังจากสั่นคลอนจากความล้มเหลวในการประชุมระดับรัฐมนตรีที่เมืองซีแอตเทิลในปี พ.ศ.2542 มากกว่าความสุกงอมของสภาพการค้าโลกที่เปลี่ยนแปลงไปในปัจจุบัน จนระเบียบการค้าพหุภาคีเดิมตามไม่ทัน และความพร้อมของประเทศสมาชิกที่จะทำให้การค้าโลกเป็นไปเพื่อผลประโยชน์ของประเทศด้อยพัฒนาเป็นหลัก
--------------------------------------------------------
หมายเหตุ
เอกสารข่าว WTO จัดทำโดย โครงการจับกระแสองค์การการค้าโลก (WTO Watch) ได้รับทุนอุดหนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) เอกสารข่าว WTO Watch นำเสนอข่าวและบทวิเคราะห์เผยแพร่แก่สาธารณชนในหัวข้อดังต่อไปนี้ (๑) องค์การการค้าโลก และการเจรจารอบโดฮา (๒) ระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศ (๓) ข้อตกลงการค้าเสรี (๔) การค้าโลก และ (๕) ข้อพิพาทการค้า
เอกสารประกอบ
ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)