สุนทร  ตันมันทอง

เอกสารวิชาการหมายเลข 16

โครงการ WTO Watch (จับกระแสองค์การการค้าโลก)

เหตุใดการเจรจาการค้ารอบโดฮาจึงยืดเยื้อและไม่มีทีท่าว่าจะสำเร็จในเร็ววัน?

การหาคำตอบคงไม่ได้มุ่งไปที่สถานะและความไม่คืบหน้าของการเจรจาในปัจจุบันเท่านั้น แต่อาจต้องสืบค้นกลับไปตั้งแต่ก่อนการเปิดการเจรจารอบโดฮาในปี 2544 องค์การการค้าโลกและความสำเร็จของรอบอุรุกวัยเริ่มสั่นคลอนและสูญเสียศรัทธาจากกรณีการสรรหาผู้อำนวยการองค์การการค้าโลกในปี 2542 ตามมาด้วยการชุมนุมประท้วงครั้งใหญ่ที่สุดในสหรัฐฯนับตั้งแต่สงครามเวียดนาม เพื่อประท้วงการประชุมระดับรัฐมนตรีองค์การการค้าโลกที่เมืองซีแอตเทิล จนถูกขนานนามว่า เป็นการเริ่มต้นเปิดสนามรบของภาคประชาชนอย่างเป็นทางการต่อกระแสโลกาภิวัฒน์

ประเทศมหาอำนาจเป็นแกนนำในความพยายามกอบกู้ศรัทธาต่อระบบการค้าพหุภาคีด้วยการเปิดการเจรจาการค้ารอบใหม่ในอีกสองปีต่อมา พร้อมตั้งเป้าหมายไว้ว่า การค้าพหุภาคีจะให้ความสำคัญแก่ประเทศด้อยพัฒนาเป็นลำดับแรก ช่วงเวลาอันแสนสุขของการเจรจารอบโดฮาอยู่ได้ไม่นาน เพราะหลังจากนั้น การเจรจารอบโดฮาเข้าสู่อาการโคม่านับตั้งแต่การประชุมรัฐมนตรีครั้งถัดมาที่เมืองแคนคูนต่อเนื่องถึงปัจจุบัน

เอกสารวิชาการ การเมืองว่าด้วยการเจรจาการค้าพหุภาคี:จากซีแอตเทิลถึงแคนคูน ให้ภาพของการเมืองในการเจรจาการค้าพหุภาคี โดยเน้นไปที่ "ความล้มเหลว" ของการประชุมระดับรัฐมนตรีขององค์การการค้าโลกสองครั้ง นั่นคือ ครั้งที่สามที่เมืองซีแอตเทิลในปี 2542 และครั้งที่ห้าที่เมืองแคนคูนในปี 2546 ซึ่งไม่สามารถหาข้อสรุปใดๆได้

ทั้งนี้ก็ด้วยข้อเท็จจริงพื้นฐานที่ว่า ประเทศต่างๆมีจุดยืนและผลประโยชน์แตกต่างกันจนกลไกการเจรจาขององค์การการค้าโลกไม่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างสัมฤทธิผล ทางออกที่องค์การการค้าโลกใช้ก็คือ การประชุมแบบปิดเพื่อสร้างความเห็นพ้องจากประเทศสมาชิกจำนวนหนึ่งก่อนขยายวงออกไปจนประเทศสมาชิกที่เหลืออยู่ปฏิเสธได้ยาก

วิธีการนี้ใช้ได้ผลในการเจรจาการค้ารอบอุรุกวัย ซึ่งเป็นความสำเร็จของการค้าเสรีที่หลายคนกล่าวขวัญถึง แต่สำหรับซีแอตเทิลและแคนคูน วิธีการนี้ใช้ไม่ได้ผล และนั่นทำให้ลักษณะความไม่โปร่งใสและไม่เป็นประชาธิปไตยขององค์การการค้าโลกเผยตัวออกมาอย่างรวดเร็ว นี่เป็นประเด็นที่มักถูกยกขึ้นมาเป็นปัญหาสำคัญขององค์การการค้าโลก ทว่าหากเป็นความสำเร็จของการเจรจาการค้ารอบอุรุกวัย สิ่งที่ถูกกล่าวถึงกลับกลายเป็นเรื่องความเชื่อมั่นและเจตจำนงที่มีต่อแนวทางการค้าพหุภาคีของประเทศสมาชิก ยังไม่พบถ้อยคำสรรเสริญความสำเร็จขององค์การการค้าโลกที่ผ่านมาว่า เป็นเพราะองค์การการค้าโลกนั้นเป็นประชาธิปไตยแต่อย่างใด

ผู้เขียนพยายามชี้ให้เห็นว่า แม้ว่าองค์การการค้าโลกจะกำหนดกติกาไว้ว่า จะบริหารจัดการโดยมวลสมาชิกและเพื่อมวลสมาชิกอย่างเท่าเทียม แต่ในทางปฏิบัติแล้ว การกำหนดนโยบายการค้าพหุภาคีมีลักษณะเป็นลำดับชั้นในลักษณะของปิรามิด (Pyramid) หรือวงกลมรวมศูนย์(Concentric Circle)

กล่าวโดยพื้นฐานก็คือ เป็นการเจรจาการค้าพหุภาคีที่ไม่สมบูรณ์ (Imperfect Multilateralism) ประเทศสมาชิกต่างเข้าใจกติกาของเกมส์นี้ดี หลายประเทศอาจแสดงความไม่พอใจต่อการประชุมแบบปิดนี้ว่า สะท้อนถึงความไม่เป็นประชาธิปไตยขององค์การการค้าโลกเพียงใดก็ตาม แต่เอาเข้าจริงแล้ว ประเทศเหล่านั้นก็มิได้มุ่งโจมตีไปที่วิธีการประชุมดังกล่าว ทั้งนี้เพราะมันจะเป็นประโยชน์หากประเทศเหล่านั้นสามารถเข้าร่วมและมีส่วนร่วมในการกำหนดจุดยืนที่สามารถมีอิทธิพลเหนือประเทศสมาชิกอื่นๆในที่ประชุมใหญ่ได้ เพื่อผ่องถ่ายผลประโยชน์จากการค้าพหุภาคีมาสู่ตนในที่สุด   

การเมืองในการเจรจาการค้าพหุภาคีประกอบไปด้วยตัวละครทั้งที่เป็นรัฐบาลและมิใช่รัฐบาล ในอดีต ประเทศมหาอำนาจยึดมั่นว่า ตนเป็นศูนย์กลางในการเจรจาเพื่อกำหนดนโยบาย การเจรจากับประเทศสมาชิกที่เหลือคือ สิทธิที่จะรับหรือไม่รับเท่านั้น หากประเทศสมาชิกอื่นๆรวมกลุ่มกันตั้งข้อต่อรอง ประเทศมหาอำนาจก็มีกลยุทธ์ในการสลายกลุ่ม โดยการสร้างพระเดชพระคุณให้แก่ประเทศสมาชิกในกลุ่มบางประเทศ จนทำให้บทบาทของประเทศซีกโลกใต้ที่ผ่านมามีไม่มากนัก

แต่ในกรณีของรอบโดฮา กลุ่ม G20 เป็นตัวอย่างของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่ยืนหยัดในการเจรจาต่อรองจนทำให้กลยุทธ์เดิมๆของประเทศมหาอำนาจใช้ไม่ได้ผลมากเท่าใดนัก ปัจจัยสำคัญของอำนาจต่อรองดังกล่าวคือ ความเชื่อมแน่นภายในกลุ่มและระบบเศรษฐกิจที่กำลังเติบโตอย่างต่อเนื่องของประเทศกำลังพัฒนา ดังเช่นจีน บราซิล และอินเดีย

ในขณะเดียวกัน ตัวละครที่เพิ่มเข้ามานอกจากเหนือจากประเทศสมาชิก แต่สามารถส่งผลต่อการเจรจาไม่มากก็น้อยก็คือ องค์กรพัฒนาภาคเอกชน (NGOs) การเข้ามามีส่วนร่วมของ NGOs และภาคประชาชนเป็นการขยายความเป็นการเมืองในระดับภาคประชาสังคมของการเจรจาการค้าพหุภาคี ทำให้ประเด็นด้านมนุษย์และสังคมเข้ามาเพิ่มเติม แทนที่การพูดถึงประเด็นดั้งเดิมอย่างการพัฒนา ปัญหาความแตกต่างระหว่างประเทศซีกโลกเหนือ-ใต้ การลดความยากจนและการกระจายรายได้เพียงอย่างเดียว การเมืองในการเจรจาการค้าพหุภาคีย่อมไม่ใช่เรื่องระหว่างรัฐบาลเพียงฝ่ายเดียวอีกต่อไป

ความล้มเหลวจากซีแอตเทิลถึงแคนคูนย่อมเกี่ยวข้องและเชื่อมโยงไปถึงสถานะของการเจรจาการค้ารอบโดฮาในปัจจุบัน ช่วงเวลาอันแสนสุขของรอบโดฮาดูจะอยู่ในการประชุมระดับรัฐมนตรีที่กรุงโดฮาในปี พ.ศ.2544 เท่านั้น และเริ่มออกอาการโคม่าเมื่อการประชุมรัฐมนตรีที่แคนคูนไร้ข้อสรุปใดๆ จนไร้ทิศไร้ทางอยู่ในปัจจุบัน บางทีความล้มเหลวขององค์การการค้าโลกอาจไม่ใช่เรื่องแปลกพิเศษใดๆ ความสำเร็จและช่วงเวลาอันแสนสุขที่กรุงโดฮาต่างหากที่อาจเป็นเหตุการณ์พิเศษเฉพาะ ซึ่งเกิดขึ้นมาเพราะเหตุผลทางการเมืองในการรักษาสถานะของระบบการค้าพหุภาคีหลังจากสั่นคลอนจากความล้มเหลวในการประชุมระดับรัฐมนตรีที่เมืองซีแอตเทิล การเจรจาที่ผ่านมาสะท้อนให้เห็นแล้วว่า ประเทศสมาชิกไม่พร้อมที่จะเจรจาการค้าเพื่อผลประโยชน์ของประเทศด้อยพัฒนาเป็นลำดับแรก   

-------------------------------------

หมายเหตุ : เอกสารนี้เป็นผลผลิตของโครงการ WTO Watch (จับกระแสองค์การการค้าโลก)

หาอ่านเอกสารนี้ได้จาก

www.thailandwto.org/Doc/Pub/Pub/16_Seattle_to_Cancun.pdf

เอกสารประกอบ

การเมืองว่าด้วยการค้าระดับพหุภาคี(ฉบับเต็ม)