ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี

คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี

ศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้

แนวคิดการกระจายอำนาจในพื้นที่ที่มีความหลากหลายชาติพันธุ์โดยเฉพาะกรณีของจังหวัดชายแดนภาคใต้เพื่อจัดการความขัดแย้งที่เกิดขึ้นนั้น เป็นเรื่องของการคำนึงถึงความแตกต่างหลากหลายของความคิดเห็นและการยอมรับต่อรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่สมบูรณ์แบบ

ทั้งนี้จากการประมวลความคิดเห็นจากประชาชนและผู้นำท้องถิ่น สรุปได้ว่า ตัวแบบการปกครองท้องถิ่นในพื้นที่ที่มีความหลากหลายทางชาติพันธ์และศาสนา ไม่ใช่เพียงแค่มองว่า คนส่วนใหญ่เป็นชาติพันธุ์อะไรหรือศาสนาอะไรและแต่ละกลุ่มมีทัศนะอย่างไรเท่านั้น หากยังจะต้องพิจารณาลึกไปถึงความหลากหลายและความแปรผันของการต่อสู้เพื่อครอบครองทรัพยากรทางการเมืองแห่งสัญลักษณ์ภายในกลุ่มแต่ละกลุ่มด้วย เพื่อมิให้เกิดความขัดแย้งและแตกแยกกันภายหลังจากการปรับเปลี่ยนโครงสร้างหรือรูปแบบการปกครองและการบริหารไปแล้ว การสร้างสถาบันทางการเมืองการปกครองที่มีประสิทธิผล มีความมั่นคงและยั่งยืนมิได้เกิดจากสูตรสำเร็จที่ง่ายเกินไปและมีผลในด้านลบที่ตามมาภายหลังมากจนเกินล้นต้นทุนของการเปลี่ยน แปลง

เพื่อให้ได้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เหมาะสม จำเป็นต้องผสมผสานและบูรณาการการเมืองการปกครองท้องถิ่น ที่สอดคล้องกับลักษณะพิเศษของการเมืองการบริหารและอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรม พร้อมทั้งมีการจัดการทรัพยากรหรืองบประมาณของท้องถิ่นให้พอเพียงและมีประสิทธิภาพ มีทั้งองค์ ประกอบพร้อมกับการกระจายอำนาจ

กล่าวคือ ต้องดึงเอาองค์ประกอบในเนื้อหารูปแบบการปกครองท้องถิ่นในระดับย่อยหรือจุลภาค มาประสานกับการบริหารจัดการที่ดีหรือหลักธรรมรัฐในระดับมหภาค ดึงเอาองค์ประ กอบในด้านเอก ลักษณ์ทางวัฒนธรรม และหลักคุณธรรมในทางศาสนามาร่วมกับการปกครองท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในระดับย่อยคือระดับตำบล จนถึงจังหวัดและอนุภาค

ในขณะที่มีองค์ประกอบในด้านการเงินการคลังและการบริหารงานที่ดีที่เกิดจากการประสานหน่วยย่อยเหล่านี้เข้าเป็นหน่วยใหญ่ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ รูปแบบการบริหารในระดับภูมิภาคเช่นนี้ อาจจะดึงเอาคุณลักษณะที่ดีของศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) มาใช้ให้เป็นประโยชน์ องค์กรนี้จะประสานหน่วยย่อยของการปกครองท้องถิ่นให้เป็นองค์รวม

ผลที่เกิดจากการผสมผสานระหว่างการกระจายและบูรณาการจะทำให้เกิดการปกครองท้องถิ่นซึ่งมีองค์ประกอบในหลายระดับและประสานกัน ดังนี้

1.องค์กรประสานงานการบริหารและการปกครองจังหวัดชายแดนภาคใต้

องค์กรนี้มีลักษณะคล้ายกับ ศอ.บต. หรือศูนย์อำนวยการยุทธศาสตร์สันติสุขจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศยส.) ตามข้อเสนอของคณะกรรมการอิสระเพื่อความมานฉันท์ (กอส.) หรืออาจจะใช้รูปแบบองค์กรอิสระอย่างเช่น "สถาบันสันติสุขยุติธรรม" โดยมีการตราพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรทางยุทธศาสตร์เพื่อขับเคลื่อนในภาพกว้างเพื่อให้เกิดกลไกขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ที่ชัดเจนที่รวมเอาทั้งภาคประชาชนและภาครัฐ ซึ่งองค์กรแบบที่เสนอนี้เป็นองค์กรบริหารที่มีอำนาจหน้าที่ในการอำนวยการและการแก้ปัญหานโยบายในการบริหารในสามจังหวัดภาคใต้ องค์กรนี้จะเป็นที่รวมขององค์กรปกครองส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น

นอกจากนี้ในระดับสามจังหวัดยังควรมีสภาประชาชนพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นองค์กรตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เป็นสภาที่ปรึกษาภาคประชาชนประกอบด้วยผู้นำท้องถิ่น ผู้นำศาสนา ผู้รู้ทางการศึกษาและวัฒนธรรม รวมทั้งฝ่ายปกครองและฝ่ายความมั่นคงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ เป็นผู้ประสานนโยบายและแผน อำนวยความยุติธรรม รวมทั้งดูและตรวจสอบบุคลากรและงบประมาณที่นำลงไปสู่ระดับหน่วยจังหวัด อำเภอโดยเฉพาะหน่วยการปกครองท้องถิ่นในทุกระดับ เช่นตำบล เทศบาลและจังหวัด ดูแลแผนยุทธศาสตร์การบริหารงานทั้งทางการเมืองและกระบวนการยุติธรรมในกลุ่มจังหวัดภาคใต้ชายแดนไว้ทั้งหมด

2.องค์กรปกครองท้องถิ่นในระดับตำบลและเทศบาลเหมือนรูปแบบเดิม

มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนในท้องถิ่น มีอำนาจในการเก็บภาษีและบริหารงบประมาณการคลังส่วนท้องถิ่น มีอำนาจในการออกข้อบัญญัติ รวมทั้งเพิ่มอำนาจในการจัดการท้องถิ่นในเรื่องทางศีลธรรม วัฒนธรรมและประเพณีให้มากขึ้น เช่นการกำหนดเขตปลอดอบายมุข ตำรวจศีลธรรม ประกาศห้ามเยาวชนออกนอกบ้านในยามวิกาลเว้นแต่มีผู้ปกครองอยู่ด้วย ฯลฯ การกำหนดนโยบายระดับท้องถิ่นจะต้องได้รับการรับรองจากสภาผู้รู้ทางศาสนา และประชาชน องค์กรปกครองท้องถิ่นแบบนี้ต้องพึ่งตนเองได้ มีการบูรณาการการและมีการจัดการแบบจุดเดียวเสร็จแบบ one-stop services

3.องค์กรสภาผู้รู้ทางศาสนาในระดับตำบล

ได้มาจากการเสนอชื่อและการเลือกสรรจากคณะกรรมการชุมชนผู้นำศาสนาอองค์กรภาคประชาชนและสถาบันการศึกษาในท้องถิ่น สภานี้เป็นที่ปรึกษาในกิจการศาสนาและศีลธรรมของสังคมขององค์กรบริหารส่วนท้องถิ่น เพื่อให้มีจุดเชื่อมต่อในแกนบริหาร

สมาชิกที่มาจากการคัดสรรนี้ควรจะต้องเป็นกรรมการโดยตำแหน่งขององค์กรปกครองท้องถิ่นด้วยจำนวน 1 ในสามของสมาชิกสภาท้องถิ่นเพื่อให้มีอำนาจในการยับยั้งในกรณีที่ผู้นำท้องถิ่นกระทำผิดในทางนโยบายและเกิดการทุจริตประพฤติมิชอบ องค์กรที่มีอยู่ที่น่าพิจารณาคือสภาวัฒนธรรมที่ในปัจจุบันมีอยู่แล้วโดยการจัดตั้งของกระทรวงวัฒนธรรมแต่องค์กรเดิมไม่มีบทบาทหน้าที่ในทางปฏิบัติมากนัก องค์กรแบบนี้มีลักษณะใกล้เคียงกับซูรอที่กล่าวถึงข้างต้นแต่มีลักษณะผสมผสานกับองค์กรด้านอื่นที่ไม่ใช่ศาสนาอย่างเดียว

นอกจากนี้แล้ว ข้อเสนอรูปการปกครองแบบพิเศษ ควรจะสอดคล้องกับลักษณะพิเศษ 3 อย่าง ระบบการปกครองตนเองของชนชั้นนำบวกกับระบบกฎหมายตามประเพณี (วิถีชีวิตอิสลามและมลายู) และระบบการศึกษาทางศาสนา สามองค์ประกอบที่สำคัญของฐานชนชั้นนำแห่งอำนาจในสังคมมุสลิมปัตตานี ยะลาและนราธิวาส

การปกครองด้วยตนเองหมายความว่า การปกครองแบบที่ให้อำนาจผู้นำท้องถิ่นในการจัดการด้วยตนเอง ชนชั้นนำทางศาสนาและผู้นำท้องถิ่นควรมีอำนาจในการปกครองท้องถิ่น องค์ประกอบคือ มีชนชั้นนำท้องถิ่นช่วยกันปกครองและบริหารหรือระบบสภาซูรอ ตัดสินใจโดยปรึกษาหารือร่วมกันในสภาชุมชน (deliberative democracy/dialogue) การปกครองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจท้องถิ่นอย่างเต็มที่ เช่นการเลือกตั้งท้องถิ่น ผสมการเลือกตั้งและการเลือกสรรผู้นำท้องถิ่น รูปแบบที่อาจจะตามมาในอนาคตคือการใช้รูปการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษแบบกรุงเทพมหานครเช่นการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด

ระบบการศึกษา บูรณาการการศึกษาในทางศาสนาและสามัญโดยให้ท้องถิ่นจัดการดูแลกันเอง พระราชบัญญัติการศึกษาพิเศษจังหวัดชายแดนภาคใต้ และแผนยุทธศาสตร์การศึกษาจังหวัดชายแดนภาคใต้ ในอดีต รัฐไทยมองว่าระบบการศึกษาดั้งเดิมของปัตตานีเป็นตัวสร้างความเข้มแข็งของอัตลักษณ์มลายูมุสลิมปัตตานี จึงเข้ามาเปลี่ยนระบบการศึกษาและกดดันให้ยอมรับอัตลักษณ์

แต่ในปัจจุบันสถาบันการศึกษาควรจะเป็นศูนย์การสร้างอัตลักษณ์ผสมผสานหลากหลายทางวัฒนธรรมและสร้างชนชั้นนำใหม่

ระบบกฎหมายอิสลามและกฎหมายตามประเพณี ยุติธรรมทางเลือก ยุติธรรมชุมชน โดยการประสานกับองค์กรสันติยุติธรรมสร้างความชอบธรรมในอำนาจการเมืองการปกครอง (Legitimate political authority) เพื่อทำให้เกิดความเชื่อมั่นไว้วางใจต่ออำนาจของกฎหมาย

ส่วนการปกครองและการบริหารในระดับหมู่บ้านและชุมชนจะต้องปลอดภัยและมั่นคงด้วย

นอกจากนี้ระบบการปกครองพิเศษยังต้องมีความหลากหลายเชื่อมโยงเป็นกลุ่มของระบบย่อยอีกหลายระบบที่สะท้อนการต่อสู้ในสนามอำนาจและสัญลักษณ์ ระบบย่อยรองรับนี้มุ่งไปสู่เป้าหมายเดียวกันคือปลดเปลื้องภาวการณ์ต่อสู้แย่งชิงสัญลักษณ์เพื่อแก้ปัญหาความยุติ ธรรมในทางสังคม เศรษฐกิจและวัฒนธรรมไปพร้อมๆกัน

ระบบย่อยเหล่านี้ได้แก่ ระบบการบริหารในพื้นที่พิเศษที่ซับซ้อนประกอบด้วยระบบผู้นำ ระบบการปกครองท้องถิ่น ระบบยุติธรรม ระบบการศึกษา ระบบราชการ ระบบการพัฒนาเศรษฐกิจ ระบบวัฒนธรรม ระบบการจัดการความขัดแย้งและความมั่นคงในชุมชน รวมทั้งระบบสวัสดิการสังคมบนฐานของชุมชน ระบบย่อยในที่นี้ประกอบด้วย 10 ระบบเป็น เกาะกันเหมือนรังนก (nested model) ซึ่งจะช่วยอำนวยความยุติธรรมและแก้ความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนใต้ในที่สุด   

หลักความรับผิดชอบ (accountability) และความโปร่งใส (transparency)ในการปกครองท้องถิ่นแสดงให้เห็นในผู้นำองค์การบริหารส่วนตำบลและเทศบาล ซึ่งจะต้องรับผิดชอบรายงานต่อสามฐานก็คือ ฐานประชาชนในเขตเลือกตั้งของตน (เพื่อประโยชน์ทางการเมืองการเลือกตั้งและการเก็บภาษีท้องถิ่น) รับผิดชอบต่อองค์กรประสานงานจังหวัดชายแดนภาคใต้ในแง่ยุทธศาสตร์ (ในแง่การได้รับการสนับสนุนทางด้านงบประมาณ เทคโนโลยีสารสนเทศ รายจ่ายเงินอุดหนุน) และองค์กรสภาผู้รู้ในทางศาสนา (ในเรื่องการออกกฎระเบียบ ข้อบังตับที่เกี่ยวกับศีลธรรมและการศึกษาในเขตอำนาจรับผิดชอบทางกฎหมาย หรือ jurisdiction ของตนเอง)

หน่วยการปกครองท้องถิ่นระดับตำบลอาจจะมีหลายรูปแบบก็ได้เช่นเขตชุมชนเล็ก Township หรือกรรมการพื้นที่การศึกษา/โรงเรียน ซึ่งมีความสำคัญเช่นเดียวกันในระบบการกระจายอำนาจที่มีความหลากหลายและทับซ้อนกันในระหว่างเขตอำนาจความรับผิดชอบ อาจจะหลากหลายในพื้นที่ที่มีคนไทยพุทธเป็นคนส่วนใหญ่ในบางตำบล หรือคนส่วนใหญ่เป็นคนไทยมุสลิม หรืออาจจะในพื้นที่ผสมทั้งสองแบบโดยที่ปรับยึดหยุ่นได้ในองค์ประกอบย่อยของแต่ละฐาน เหตุที่ต้องเป็นเมทริกหน่วยย่อย ก็เพื่อปรับให้รับกันได้กับความแตกต่างหลากหลายในหน่วยย่อยเหล่านี้แต่ก็ไม่ทำให้ภาพรวมการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีและสะท้อนอัตลักษณ์ท้องถิ่นอันหลากหลาย (ซึ่งเป็นลักษณะเฉพาะของจังหวัดชายแดนภาคใต้) การสลับไขว้จะช่วยลดความขัดแย้งและทำให้เกิดความยั่งยืนในการกระจายอำนาจ ลดความเสี่ยงทางการเมืองและความมั่นคง

องค์กรปกครองท้องถิ่นดังกล่าวจะทำงานบน 3แกนและ 3 ฐานคือ แกนการเลือกตั้งองค์กรปกครองท้องถิ่นในระบบเก่า แกนการปกครองและการประสานงานจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาคแบบเดียวกับรูปแบบ ศอ.บต.อีกทั้งจะต้องพึ่งฐานการเลือกและสรรหาบนฐานคุณธรรมและหลักการทางศาสนา องค์กรปก ครองท้องถิ่นที่ถูกปรับใหม่จะมีนายกฯ มาจากการเลือกตั้งและสภาองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งจะมีผ้รู้ทางคุณธรรมมาถ่วงดุล

อีกฐานหนึ่งคือ ฐานทางศีลธรรมอันประกอบไปด้วยผู้นำทางศาสนา (ในกรณีเป็นชาวพุทธจะรวมไปถึงพระด้วย) ซึ่งถูกคัดเลือกมาด้วยสภาการปรึกษาหารือในชุมชนด้วยหลักคุณธรรมและความมีชื่อเสียงเป็นที่ยอมรับในชุมชน ผู้ที่มีหน้าที่หลักคือองค์กรบริหารส่วนตำบลหรือเทศบาลที่ทำหน้าที่ชัดเจนมากขึ้นในการเป็นตัวแทนท้องถิ่นอย่างมีประสิทธิภาพสะท้อนหลักการเป็นตัวแทนอัตลักษณ์ท้องถิ่น หลักคุณ ธรรม โปร่งใส และความรับผิดชอบ องค์กรปกครองท้องถิ่นหน่วยเล็กจะบูรณาการด้วยองค์กรประสานงานส่วนภูมิภาค พร้อมทั้งได้รับงบประมาณจากส่วนนี้ด้วย

ตัวแบบการผสมผสานระหว่างการบูรณาการและการกระจายอำนาจน่าจะช่วยลดเงื่อนไขความรุนแรงที่เกิดขึ้นในจังหวัดชายแดนภาคใต้ รูปแบบใหม่อาจจะต้องมีการออกกฎหมายใหม่หรือแก้ไขกฎหมายเก่าให้สอดคล้องกับรูปแบบบริหารแบบนี้ การแก้ปัญหาในรูปแบบดังกล่าวจะนำมาซึ่งการกระจายอำนาจในเนื้อหาโดยไม่น่าจะมีผลกระทบต่อสังคมในวงกว้างและได้รับการต่อต้านจากสังคมในภูมิภาคอื่น 

หมายเหตุ:

ดาวน์โหลดเอกสารฉบับเต็มได้ที่ "บททดลองเสนอว่าด้วยรูปแบบการปกครองพิเศษชายแดนใต้"