รศ.ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

แม้ว่าผลการสรรหา ส.ว.จะออกมาเรียบร้อยแล้วก็ตาม แต่ก็มีประเด็นที่สมควรจะตั้งเป็นข้อสังเกตบางประการเพื่อเป็นข้อมูลในการแก้ไขรัฐธรรมนูญต่อไป

เป็นที่ทราบกันดีว่า รัฐธรรมนูญ 2550 ได้เปลี่ยนแปลงที่มาของ ส.ว.จากรัฐธรรมนูญ 2540 ที่กำหนดให้ ส.ว.มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนมาเป็นระบบผสมคือส่วนหนึ่งมาจากการเลือกตั้งจังหวัดละหนึ่งคน และอีกส่วนหนึ่งมาจาการสรรหาจากคณะกรรมการสรรหา การกำหนดให้ ส.ว.มาจากการสรรหานั้นเข้าใจเป็นอย่างอื่นไปไม่ได้นอกจากการคิดว่า การเลือกตั้ง ส.ว.ที่แล้วมา โดยเฉพาะต่างจังหวัดทางภาคอีสาน-เหนือนั้นมีการซื้อเสียง ซึ่งการซื้อเสียงโดยตัวมันเองกำลังบ่งบอกเป็นนัยว่า ผู้เลือกนั้น "ยากจน" ทำให้ง่ายต่อการถูกซื้อเสียงและ "ไม่มีการศึกษา" ซึ่งมีผลต่อการใช้วิจารณญาณในการเลือกผู้สมัคร ส.ว. ดังนั้น จึงควรมี "ผู้มีความน่าเชื่อถือมากด้วยคุณธรรม" มาเป็นผู้ใช้วิจารณญาณแทนประชาชน ดังนั้น รัฐธรรมนูญ 2550 จึงตั้งคณะกรรมการสรรหา ส.ว.ขึ้นมา

อย่างไรก็ตาม ระบบการสรรหา ส.ว.นั้น โดยตัวมันเองได้มีปัญหาหลายประการ ดังนี้

1. องค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหา ส.ว.

มาตรา 114 ของรัฐธรรมนูญ 2550 กำหนดให้มีคณะกรรมการสรรหา 7 ท่านซึ่งมาจากองค์กรตุลาการทั้ง 3 สถาบันและมาจากประธานองค์กรอิสระซึ่งส่วนใหญ่ก็เป็นนักกฎหมาย คำถามมีว่า ทำไมคณะกรรมการสรรหาต้องประกอบด้วยนักกฎหมายมากมาย (อย่างน้อยมี 3 คนจาก 7 คน) หากมองย้อนหลังกลับไปช่วงปลายรัฐบาลทักษิณเป็นต้นมา สังคมไทยได้รับรู้ข้อมูลเกี่ยวกับ "ตุลาการภิวัฒน์" มีการผลิตซ้ำย้ำไปย้ำมามาโดยตลอดถึงบทบาทความสำคัญของตุลาการในการเข้ามาคลี่คลายปัญหาของประเทศ จนมีการบิดเบือนเรื่องตุลาการภิวัฒน์ว่าเป็นแนวคิดที่แพร่หลายในต่างประเทศ  แท้จริงแล้ว ความคิดเรื่องตุลาการภิวัฒน์เป็นเรื่องที่องค์กรตุลาการเข้ามามีบทบาทในการรักษาสิทธิเสรีภาพของประชาชนหรือควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญโดยผ่านการให้เหตุผลทางกฎหมายตอนวินิจฉัยคดี แต่มิใช่เป็นเรื่องที่ให้ตุลาการหรือผู้พิพากษาเข้ามานั่งเป็นกรรมการสรรหา ส.ว. จึงเป็นไปได้ที่คณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญคิด (เอาเอง) ว่า ควรให้ตุลาการและนักกฎหมายเข้าเป็นกรรมการสรรหาเพราะบุคคลเหล่านี้ผ่านกระบวนการคัดเลือกมาระดับหนึ่งแล้ว น่าจะเป็นเครื่องประกันถึงความซื่อสัตย์สุจริตได้

อย่างไรก็ตาม ผู้ร่างลืมคิดไปว่า การคิดให้มีการใช้วิจารณญาณแทนประชาชนโดยกลุ่มบุคคลเพียง 7 คนนั้นเหมาะสมแล้วหรือ ทำไมจึงคิดว่าดุลพินิจของคนเพียง 7 คนจึงดีกว่าดุลพินิจของประชาชนหลายแสนคน อีกทั้งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2550 มาตรา 130 วรรค 2 กำหนดว่า มติในการสรรหาต้องมีคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการสรรหาเท่าที่มีอยู่ ก็หมายความว่า ผู้ที่จะได้รับการสรรหาเป็น ส.ว. (ซึ่งรัฐธรรมนูญมาตรา 122 กำหนดว่า "สมาชิกวุฒิสภาย่อมเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทย") ก็สามารถเป็นผู้แทนประชาชนได้ แม้จะได้รับคะแนนเสียงเพียง 4 เสียงก็ตาม และเมื่อได้รับการคัดเลือกแล้ว ส.ว.ประเภทนี้ก็มีอำนาจหน้าที่ดุจเดียวกับ ส.ว.ที่มาจาการคัดเลือกโดยประชาชน คำถามมีว่า ส.ว.แบบสรรหานั้น เป็นผู้แทนปวงชนชาวไทยอย่างไร และ ส.ว. ที่มาจาการสรรหานั้นกลับมีอำนาจถอดถอนบุคคลที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน เช่น นายกรัฐมนตรี ส.ส.และ ส.ว. ซึ่งกรณีของการถอดถอน ส.ว.ด้วยกันเองนั้นคงเป็นเรื่องพิกลที่ ส.ว.แบบสรรหาสามารถถอดถอน ส.ว.ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนได้

2. เกณฑ์ในการสรรหา

ปัญหาต่อไปก็คือ เกณฑ์ในการพิจารณาสรรหา ในรัฐธรรมนูญมาตรา 114 วรรคสองบัญญัติว่า ในการสรรหา ให้คำนึงถึง ความรู้ ความเชี่ยวชาญหรือประสบการณ์ ความเท่าเทียมทางเพศ ปัญหาคือเกณฑ์การสรรหานั้นคลุมเครือ เปิดช่องให้คณะกรรมการสรรหา ส.ว.ใช้ดุลพินิจมากไป  ไม่มีแนวทางที่ชัดเจนเป็นรูปธรรมว่า การค้นหาความรู้ ความเชี่ยวชาญหรือประสบการณ์นั้นพิจารณาจากอะไร ยิ่งไปกว่านั้น ในกฎหมายการเลือกตั้งและการสรรหา ส.ว. มาตรา 130 วรรคแรก บัญญัติให้ผลการพิจารณาของคณะกรรมการสรรหาถือเป็นที่สุด นั่นหมายความว่า ประชาชนจะร้องคัดค้านการใช้ดุลพินิจของคณะกรรมการสรรหาไม่ได้ หากเปรียบเทียบกับการพิจารณาคดีของศาลแล้ว กฎหมายยังเปิดช่องให้มีการอุทธรณ์ ฎีกาได้ แต่การพิจารณาสรรหา ส.ว.ซึ่งมีอำนาจมากมายกลับเขียนว่าผลการสรรหานั้นให้เป็นที่ยุติ

3. การร้องคัดค้าน

มีข้อสังเกตว่า แม้กฎหมายจะเปิดช่องให้มีการร้องคัดค้านได้ก็ตาม แต่การร้องคัดค้านนี้ก็มีปัญหาในตัวมันเองอีกเหมือนกัน ดังนี้

 1)  การจำกัดผู้ร้องคัดค้าน

เนื่องจากระบบสรรหา ส.ว.เป็นระบบที่ไม่เกี่ยวข้องกับประชาชนโดยทั่วไป ดังนั้น กฎหมายการเลือกตั้งและสรรหา ส.ว. จึงจำกัดผู้ร้องคัดค้านว่ามีได้เฉพาะบุคคลสองประเภทคือ ตัวผู้ได้รับการเสนอชื่อและสมาชิกขององค์กรที่เสนอชื่อเท่านั้นที่จะยื่นคำร้องคัดค้านได้

2) เหตุที่จะร้องคัดค้าน

เหตุที่จะร้องคัดค้านนั้น กฎหมายจำกัดเฉพาะขั้นตอนการสรรหาที่ "ไม่ถูกต้อง" หรือ "ไม่ชอบด้วยกฎหมาย" ซึ่งก็มีความหมายไม่ชัดเจนว่าหมายความว่าอย่างไร กรณีเช่นว่านี้ ศาลฎีกาก็จะทำการไต่สวนและวินิจฉัย และหากเห็นว่า การสรรหานั้นมิได้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม ก็ให้มีการสรรหาใหม่ ปัญหาก็คือ การร้องคัดค้านที่ว่านี้ จำกัดเฉพาะขั้นตอนการสรรหาที่มิได้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม แต่จะร้องคัดค้านการใช้ดุลพินิจของคณะกรรมการสรรหาว่าใช้ดุลพินิจไม่เหมาะสมมิได้ เพราะว่า กฎหมายเขียนว่า การใช้ดุลพินิจของคณะกรรมการสรรหานั้นเป็นที่สุด ดังนั้น หากมีร้องคัดค้านเกี่ยวกับความประพฤติที่ไม่เหมาะสมของผู้ได้รับการเสนอชื่อบางท่านในเวลานี้ที่มีการร้องคัดค้านว่า ยังค้างชำระหนี้เงินตามคำพิพากษาของศาลชั้นต้นนั้น ก็ยังมีปัญหาให้ตีความว่าทำได้หรือไม่เพียงใด

ปัญหาก็คือประชาชนไม่อาจร้องคัดค้านการใช้ดุลพินิจของคณะกรรมการสรรหาที่เลือก ส.ว.ทั้งๆ ที่ ว่าที่ ส.ว.ท่านหนึ่งมีปัญหาด้านจริยธรรมแล้ว เพราะไม่ยอมจ่ายเงินตามคำพิพากษา อีกทั้งยังเป็น สนช. ที่มาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหารด้วย  แม้ว่าเลขาธิการ กกต.ออกมาชี้แจงว่า ขอให้เคารพดุลพินิจของคณะกรรมการสรรหาและโทษทางแพ่งนั้นไม่มีผลกระทบต่อคุณสมบัติของการเป็น ส.ว.นั้น เป็นคำชี้แจงที่ไม่มีเหตุผลรองรับ ในระยะเวลาร่วมสองปีที่สังคมไทยเชิดชูประเด็นคุณธรรมจริยธรรมมาโดยตลอด แต่คราวนี้ทำไมคณะกรรมการสรรหาจึงไม่ตรวจสอบความประพฤติให้ดีเสียก่อน ส่วนข้อเรียกร้องให้ประชาชนเคารพการใช้ดุลพินิจของคณะกรรมการสรรหานั้น ก็คงต้องถามกลับว่า แล้วทำไมผู้ร่างรัฐธรรมนูญไม่เคารพอำนาจอธิปไตยซึ่งเป็นของประชาชน ยิ่งไปกว่านั้น พอคราวประชาชนเลือก ส.ว.ไม่ดี หรือมีปัญหา ก็มีแรงวิจารณ์ด่าว่าดุลพินิจของประชาชนอย่างมากมายว่าเลือกคนไม่ดีเข้าสภา แต่พอคราวนี้คณะกรรมการสรรหาคัดเลือกคนมีปัญหาเข้ามา กลับบอกว่าให้ประชาชนเคารพดุลพินิจของคณะกรรมการสรรหา วิธีคิดหรือการให้เหตุผลแบบนี้ นอกจากจะไม่เคารพอำนาจอธิปไตยของประชาชนแล้ว ยังพยายามเรียกร้องมิให้ประชาชนวิพากษ์วิจารณ์ดุลพินิจของคณะกรรมการสรรหาอีกด้วย

3) ปัญหาการทับซ้อนของตำแหน่ง

ตามกฎหมายการเลือกตั้งและการสรรหา ส.ว.มาตรา 133 วรรคสองบัญญัติให้คณะกรรมการการเลือกตั้งดำเนินการสืบสวนหากปรากฏว่า ในการสรรหานั้น ผู้ใดได้กระทำการใดๆ โดยไม่สุจริตเพื่อให้ตนเองได้รับการสรรหาหรือฝ่าฝืนกฎหมายดังกล่าว ซึ่งหนึ่งในคณะกรรมการสรรหา 7 ท่านนั้น ก็มี "ประธานคณะกรรมการการเลือกตั้ง" รวมอยู่ด้วย ก็กลายเป็นว่า "ผู้ใช้ดุลพินิจคัดเลือก ส.ว." เป็นผู้มี     "อำนาจสืบสวนสอบสวน" เองด้วย นอกจากนั้น เมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้งสอบสวนแล้ว และเห็นว่าการสรรหาไม่ถูกต้องหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย กฎหมายกำหนดให้ กกต.ยื่นเรื่องให้ศาลฎีกาวินิจฉัย ซึ่งหนึ่งในคณะกรรมการสรรหา ส.ว. นั้น ก็มาจาก "ผู้พิพากษาในศาลฎีกาที่ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกามอบหมาย" แม้จะมีข้ออ้างว่า ผู้พิพากษาศาลฎีกาที่ทำหน้าที่สรรหากับผู้พิพากษาศาลฎีกาที่ทำหน้าที่วินิจฉัยนั้นเป็นคนละคนกัน แต่ในแง่ของหลักการแล้ว ก็ไม่ควรให้บุคลากรที่มาจากองค์กรเดียวกันทำหน้าที่สองตำแหน่งที่มาเกี่ยวข้องกัน

บทส่งท้าย

การออกแบบให้ ส.ว.มาจากการใช้ดุลพินิจของกลุ่มบุคคลที่ประกอบด้วยตุลาการและนักกฎหมายแทนที่จะมาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนนั้น เป็นแนวคิดเดิมๆ แบบจารีตนิยมหรือแบบอมาตยาธิปไตยที่คิดว่าบุคคลเหล่านี้มีคุณธรรมและวิจารณญาณดีกว่าประชาชน (ต่างจังหวัด) วิธีคิดแบบนี้จะไม่เป็นผลดีต่อการเมืองไทยในระยะยาว เพราะทุกสิ่งทุกอย่างจะรวมศูนย์ไว้ที่ "ผู้มากด้วยคุณธรรม" แต่เอาเข้าจริง ก็ไม่มีใครสามารถอวดอ้างได้ว่าเป็นผู้มีคุณธรรมมากกว่าคนอื่นๆ ถ้าหากคิดว่าประชาชนต่างจังหวัดไม่มีวิจารณญาณเพียงพอแล้ว ก็น่าจะเสนอให้มี "สภาจริยธรรมแห่งชาติ" แล้วให้สภานี้ทำหน้าที่คัดเลือกทั้ง ส.ส.และ ส.ว.แทนประชาชนไปเลย

ผู้เขียนมั่นใจว่า ส.ว.แบบสรรหาชุดนี้นอกจากจะเป็น "ชุดแรก" ของประวัติศาสตร์การเมืองไทยแล้วยังเป็น "ชุดสุดท้าย" อีกเช่นกัน