ปัญหาที่ผ่านมาของกระบวนการเจรจา

หนังสือสัญญาระหว่างประเทศ

ทางออกของปัญหาตามร่าง

พ.ร.บ. ของภาคประชาชน

1

มีการหลบเลี่ยงเพื่อไม่ให้ความตกลงระหว่างประเทศสำคัญๆ ต้องผ่านสภา แม้ รธน. 2550 จะมีเจตนารมณ์ที่ชัดเจนในเรื่องนี้ แต่ผลจริงๆ กลับขึ้นอยู่กับการนิยามขอบเขตตาม พ.ร.บ.นี้

จุดน่าเป็นห่วงคือร่าง พรบ ของรัฐบาลมีแนวโน้มที่จะนิยามแบบแคบ อันจะส่งผลให้ความตกลงภายใต้องค์การการค้าโลก (WTO) รวมทั้ง เอฟทีเอ ฉบับสำคัญๆ ไม่ต้องผ่านสภาหรือกระบวนการมีส่วนร่วมตาม รธน. เช่นเคย

มาตรา 3 นิยามชัดเจนว่าความตกลงที่มีผลกระทบอย่างสำคัญกับ เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม จะต้องผ่านรัฐสภา และกระบวนการต่างๆ ตาม พ.ร.บ. นี้ อย่างไรก็ตามมาตรานี้ได้คำนึงถึงความยืดหยุ่นในการบริหารนโยบายของรัฐบาล และภาระหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติไว้ด้วย

2

ขาดการประสานงานอย่างมีประสิทธิภาพระหว่างหน่วยงานต่างๆ ของรัฐ เนื่องจากการเจรจาในปัจจุบันครอบคลุมประเด็นที่หลากหลาย ในหลายกรณีหน่วยงานที่ไม่ได้มีส่วนร่วมในการเจรจาโดยตรงแต่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาที่มีการเจรจากลับไม่สามารถติดตามหรือให้ความคิดเห็นอย่างมีประสิทธิภาพได้

มาตรา 6 กำหนดให้มีการตั้ง "คณะกรรมการประสานการเจรจาหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ" ที่มีองค์ประกอบจากผู้แทนหน่วยงานของรัฐต่างๆ ร่วมทั้งบุคคลที่มีความรู้ความสามารถ หรือประสบการณ์ในด้านต่างๆ เพื่อทำหน้าที่ประสานงานกับหน่วยงาน ราชการที่เกี่ยวข้องและสนับสนุนให้การเจรจาเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และมีธรรมาภิบาล นอกจากนี้

มาตรา 17 กำหนดว่า ในการเจรจาหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ คณะเจรจาจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศจะต้องมีผู้เชี่ยวชาญและมีประสบการณ์ ทั้งเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม กฎหมาย และ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ และผู้แทนหน่วยงานราชการที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับสารัตถะของหนังสือสัญญานั้นๆ ร่วมอยู่ด้วย

3

ขาดการวางแผนการเจรจาและการทำสัญญาระหว่างประเทศ ทั้งระยะสั้นและระยะยาว รวมถึงขาดแผนงบประมาณที่จะใช้ในการเจรจา

มาตรา 14 กำหนดให้คณะรัฐมนตรีจัดทำแผนการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศเสนอต่อรัฐสภาเพื่อทราบโดยจัดทำเป็นแผนสี่ปี และในแต่ละปีจะมีงบประมาณ ให้คณะรัฐมนตรีจัดทำแผนประจำปี โดยให้ระบุสาระสำคัญเกี่ยวกับนโยบายการดำเนินการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ เป้าหมายและผลที่คาดว่าจะได้รับของการดำเนินการ รวมทั้งประมาณการค่าใช้จ่ายในการดำเนินการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ และเมื่อสิ้นปีงบประมาณให้คณะรัฐมนตรีจัดทำรายงานแสดงผลสัมฤทธิ์ของแผนการดำเนินการทำหนังสือสัญญาในปีนั้น ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นชอบให้มีการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ ซึ่งมิได้ระบุไว้ในแผนที่เสนอต่อรัฐสภา ให้คณะรัฐมนตรีเสนอแผนการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศดังกล่าวให้รัฐสภาทราบในทันที

4

นักธุรกิจและกลุ่มทุนสามารถเข้าถึงข้อมูลทั้งก่อนและระหว่างการเจรจา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการติดตามสังเกตการณ์การเจรจา ขณะที่ประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอื่นๆ ไม่สามารถทำได้

เพื่อสนับสนุนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนและสร้างความโปร่งใสในการเจรจา มาตรา 17 วรรคสอง กำหนดให้ผู้มีส่วนได้เสียนักวิชาการตัวแทนองค์กรประชาสังคม และผู้แทนภาคเอกชนโดยการเสนอชื่อของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และตัวแทนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา เข้าร่วมเป็นผู้สังเกตการณ์ในการเจรจา

5

ขาดแผนป้องกัน แก้ไข และเยียวยา ผู้ที่ได้รับผลกระทบ แม้ใน รธน. 2550 จะบัญญัติให้มีการดำเนินการเรื่องนี้ก็อาจยังมีปัญหาได้

มาตรา 21 ระบุให้คณะรัฐมนตรีจะต้องกำหนดมาตรการป้องกัน รองรับและเยียวยาผลกระทบจากการบังคับใช้หนังสือสัญญาระหว่างประเทศนั้นอย่างรวดเร็ว เหมาะสม และเป็นธรรม โดยระบุถึงกรอบเวลาและ ผู้รับผิดชอบที่ชัดเจน ก่อนเสนอขอความเห็นชอบการแสดงเจตนาเข้าผูกพันตามหนังสือสัญญาระหว่างประเทศต่อรัฐสภา นอกจากนี้ การพิจารณากำหนดมาตรการป้องกัน รองรับ และเยียวยา จะต้องเปิดโอกาสให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบด้านลบได้เข้ามีส่วนร่วมในการพิจารณาด้วย

6

หนังสือสัญญาระหว่างประเทศไม่มีภาษาไทย เป็นผลให้เกิดความไม่เท่าเทียม และประชาชนจำนวนมากไม่สามารถทำความเข้าใจในตัวพันธกรณีได้

มาตรา 23 กำหนดให้หนังสือสัญญาระหว่างประเทศจะต้องมีฉบับภาษาไทยที่ใช้ลงนามอย่างเป็นทางการควบคู่กับฉบับภาษาอังกฤษ หรือฉบับภาษาของ๕ภาคี หรือภาษาที่ยอมรับของทุกฝ่าย

7

กระบวนการตรวจสอบโดยฝ่ายสภายังไม่สามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพ

เพื่อการตรวจสอบกระบวนการเจรจา มาตรา 24 ระบุให้มีนักวิชาการผู้แทนองค์กรประชาสังคม ผู้แทนภาคเอกชน ผู้มีส่วนได้เสีย ร่วมเป็นกรรมาธิการวิสามัญของรัฐสภาติดตามตรวจสอบการเจรจา การจัดรับฟัง ความคิดเห็น และการพิจารณาร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

8

มีช่องโว่ทางกฎหมายจนทำให้เกิดการหลบเลี่ยงดำเนินการอย่างไม่โปร่งใสแต่กลับไม่สามารถทำอะไรได้ ไม่ว่าจะเป็นกรณีเอฟทีเอกับออสเตรเลีย หรือ ญี่ปุ่น

มาตรา 25 ระบุว่าในกรณีที่กระบวนการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศใดมีการดำเนินการที่ฝ่าฝืนหลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัตินี้ ประชาชนอาจยื่นคำร้องเพื่อขอให้ศาลปกครองพิจารณามีคำสั่งให้หน่วยงานที่รับผิดชอบให้ดำเนินการแก้ไขให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้ มิฉะนั้น ให้ถือว่ากระบวนการจัดทำการทำหนังสือสัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ

9

การศึกษาผลกระทบที่ผ่านมามักขาดความเป็นอิสระ และขาดการยอมรับจากฝ่ายต่างๆ เนื่องจากการเลือกผู้วิจัย กำหนดโจทย์ และว่าจ้าง กระทำโดยผู้รับผิดชอบการเจรจาโดยตรง

มาตรา 26 วรรคหนึ่ง และวรรคหก กำหนดให้รัฐบาลสนับสนุนสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในการบริหารการศึกษาวิจัยข้อมูลและผลกระทบอย่างเป็นอิสระและเป็นกลาง ปราศจากการแทรกแซงจากรัฐบาล หน่วยงานของรัฐ หรือพรรคการเมืองใดๆ ทั้งนี้สภาที่ปรึกษาฯ จะเป็นกลไกกลางในการบริหารการศึกษาผลกระทบ โดยจะดำเนินการเองหรือว่าจ้างผู้อื่นก็ได้

10

การศึกษาผลกระทบในอดีตมุ่งแต่ด้านผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ขาดความรอบด้าน ไม่ว่าจะเป็นด้านสังคม วัฒนธรรม หรือสิ่งแวดล้อม

มาตรา 26 วรรคเจ็ด กำหนดให้การจัดทำรายงานศึกษาวิจัยตามจะต้องครอบคลุมถึงรายงานผลกระทบทางเศรษฐกิจ วัฒนธรรม สังคม และสิ่งแวดล้อมที่จะมีต่อประเทศและประชาชน ตลอดจนผลกระทบที่จะมีต่อกฎหมายภายในของรัฐ ผลกระทบต่อความผูกพันกับภาคีอื่นๆ และความเพียงพอของกฎหมายที่จะป้องกันผลกระทบอันไม่พึงประสงค์

11

การจัดรับฟังความคิดเห็นไม่มีประสิทธิภาพ ขาดทักษะ ไม่เป็นอิสระ ไม่เป็นกลาง มีลักษณะเป็นเพียงพิธีกรรม

มาตรา 29 กำหนดให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเป็นกลไกกลางทำหน้าที่บริหารการจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างเป็นอิสระและเป็นกลาง โดยยึดหลักความโปร่งใสและเปิดเผยข้อมูล โดยคำนึงถึงสิทธิในการมีส่วนร่วมอย่างเสมอภาคและเท่าเทียมกันของผู้แสดงความคิดเห็น รวมทั้ง

มาตรา 30 ได้กำหนดให้ก่อนการจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนจะต้องจัดให้มีการประชาสัมพันธ์และเผยแพร่ให้ผู้สนใจเข้าถึงข้อมูลเอกสาร รวมถึงร่างหนังสือสัญญาระหว่างประเทศล่วงหน้าไม่น้อยกว่าหกสิบวัน

12

ผู้รับผิดชอบการเจรจานอกจากจะเป็นผู้ว่าจ้างการศึกษาผลกระทบกับการรับฟังความคิดเห็นแล้วยังเป็นผู้สรุปและรายงานผลในโอกาสต่างๆอีกด้วย ทั้งๆ ที่ตนเองมีส่วนได้เสียโดยตรงเป็นเหตุให้สาธารณะขาดความเชื่อถือ

มาตรา 27 วรรคสอง และมาตรา 31 กำหนดให้ทั้งหน่วยงานที่บริหารการศึกษาผลกระทบและบริหารการจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชน จัดทำรายงานประมวลผลพร้อมทั้งเป็นผู้นำเสนอผลต่อรัฐสภาด้วยวาจา ในวาระที่คณะรัฐมนตรีนำร่างหนังสือสัญญาระหว่างประเทศขอความเห็นชอบจากรัฐสภา

13

เกิดข้อครหาถึงการแทรกแซงและการมีผลประโยชน์ทับซ้อนของนักการเมือง และเป็นเหตุให้ข้าราชการประจำผู้รับผิดชอบการเจรจาไม่สามารถเจรจาเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดจริง

มาตรา 34 ระบุว่า เพื่อให้เกิดความโปร่งใส เมื่อหนังสือสัญญาระหว่างประเทศใดมีผลผูกพันโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วให้รัฐบาลโดยหน่วยงานผู้รับผิดชอบการเจรจาหนังสือสัญญาดังกล่าวจัดส่งเอกสารทางการที่ออกโดยหน่วยงานผู้รับผิดชอบการเจรจาและที่หน่วยงานผู้รับผิดชอบการเจรจาได้รับจากคู่เจรจาทั้งหมดซึ่งเกี่ยวข้องกับหนังสือสัญญาไปจัดเก็บและสามารถเปิดเผยเพื่อให้ผู้สนใจสามารถสืบค้นได้