สามารถกล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 เป็นรัฐธรรมนูญที่มีปัญหาอย่างมาก ทั้งในด้านความชอบธรรมและการออกแบบโครงสร้างของระบบการเมือง อันเป็นเหตุให้ถูกตั้งคำถามและโต้แย้งอย่างกว้างขวางนับตั้งแต่ในขั้นตอนกระบวนการจัดทำเป็นร่างรัฐธรรมนูญ

แม้จะมีการลงประชามติให้การรับรองรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เมื่อ 19 สิงหาคม 2550 แต่ก็ไม่ได้มีผลให้เกิดความเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นแต่อย่างใด เนื่องจากการลงประชามติเป็นเพียงการรับรองหรือไม่รับรองร่างรัฐธรรมนูญที่ได้จัดทำขึ้น

ท่ามกลางการเคลื่อนไหวในห้วงเวลาของการลงประชามติ ได้มีการชี้ให้เห็นถึงข้อบกพร่องจำนวนมากที่ถูกบรรจุเอาไว้ในรัฐธรรมนูญและมีผลอย่างมากจนทำให้คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้เสนอแนวทาง "รับไปก่อน แก้ทีหลัง" เพื่อตอบโต้กับการคัดค้าน อันเป็นแนวทางหาการสนับสนุนมิให้ร่างรัฐธรรมนูญถูกคว่ำในการลงประชามติ

อะไรคือปมปัญหาสำคัญของรัฐธรรมนูญ 2550  

ข้อโต้แย้งพื้นฐานของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ในเชิงที่มาอยู่บนเหตุผลว่าเป็นผลมาจากการรัฐประหาร การรับรองให้มีการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ 2550 ต่อไปก็จะมีผลเป็นการรับรองความชอบธรรมของการรัฐประหารโดยอ้อม เหตุผลดังกล่าวเป็นประเด็นหนึ่งที่ถูกหยิบยกขึ้นมาในช่วงการลงประชามติ และเป็นประเด็นที่ทำให้เกิดข้อถกเถียงอย่างกว้างขวาง อย่างไรก็ตาม สำหรับในที่นี้นอกจากประเด็นในด้านความชอบธรรมของที่มาแล้ว ยังมีสิ่งที่เป็นปัญหาพื้นฐานสำคัญในอีก 4 ประเด็นด้วยกัน

ประการแรก จุดมุ่งหมายที่คับแคบ

รัฐธรรมนูญ 2550 เกิดขึ้นโดยมีเป้าหมายสำคัญอยู่ที่ระบบการเมือง หรือหากกล่าวให้ชัดเจนมากขึ้นก็คือ มุ่งจัดการกับ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตรและสมาชิกพรรคไทยรักไทยเป็นหลัก ด้วยการกระทำอย่างไรก็ได้เพื่อขจัดกลุ่มคนเหล่านี้ออกไปจากวงจรอำนาจของการเมืองไทย องค์กร กลไกรวมถึงระบบกฎหมายได้กลายมาเป็นเครื่องมือเพื่อตอบสนองต่อความต้องการนี้ แม้ว่าอาจเป็นสิ่งที่ทำให้เกิดการตั้งคำถามต่อความชอบด้วยกฎหมายหรือความชอบธรรมของการกระทำ

แต่ในขณะเดียวกันกลับไม่มีการทำความเข้าใจถึงปัญหาอื่นที่เกิดขึ้นจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้าซึ่งเกิดขึ้นทั้งกับเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือในกระบวนการยุติธรรม รัฐธรรมนูญ 2540 เป็นสิ่งที่ประชาชนเป็นจำนวนมากได้หยิบขึ้นมาอ้างอิงในการต่อสู้กับอำนาจรัฐ ทั้งในเรื่องสิทธิชุมชน สิทธิในการชุมนุม สิทธิของท้องถิ่นในการปกป้องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย จะพบได้ว่ามีทั้งสิ่งที่เป็นความสำเร็จและความล้มเหลวจากการใช้รัฐธรรมนูญของชาวบ้าน ประเด็นนี้มีความสำคัญไม่น้อยไปกว่ากันโดยเฉพาะการทำให้รัฐธรรมนูญกินได้ แต่ด้วยความกระเหี้ยนกระหือรือที่จะเล่นงานพรรคไทยรักไทยทำให้ไม่มีการใส่ใจถึงเรื่องอื่นๆ อย่างเพียงพอ

รัฐธรรมนูญ 2550 จึงมีสภาพเป็นเพียงคู่มือในการจัดการ พ.ต.ท.ทักษิณและพรรคไทยรักไทย

ประการที่สอง ทำลายความเข้มแข็งของพรรคการเมือง

เป็นที่รับรู้กันทั่วไปว่าเป้าหมายของรัฐธรรมนูญ 2550 คือการพยายามขจัดระบบการเมืองแบบพรรคการเมืองเข้มแข็ง ดังจะเห็นได้จากการออกแบบระบบการเมืองที่เกิดขึ้นใหม่ตั้งแต่ระบบการเลือกตั้งทั้งแบบเขตเลือกตั้งและระบบสัดส่วน ความเป็นอิสระของ ส.ส. ในการลงมติที่แตกต่างจากพรรค การยุบพรรคการเมืองที่เกิดขึ้นได้อย่างง่ายดาย  ความเปลี่ยนแปลงเหล่านี้มีผลทำให้ยากจะเกิดพรรคการเมืองขนาดใหญ่แบบพรรคไทยรักไทยใน

ด้วยความมุ่งหมายดังกล่าว ระบบการเมืองที่เกิดขึ้นจึงเป็นไปโดยมิได้คำนึงถึงความรู้และประสบการณ์ของสังคมไทยประกอบ ไม่มีคำตอบในทางวิชาการว่าระบบเขตเลือกตั้งบัญชีรายชื่อแบบเดิมมีข้อบกพร่องอย่างไร และเหตุใดการเลือกตั้งสัดส่วนแบบภาคจึงต้องแบ่งเป็น 8 ภาค

หากพรรคการเมืองปราศจากความเข้มแข็ง แล้วระบบรัฐสภาในสังคมไทยจะพัฒนาไปในทิศทางแบบใด มีประเทศใดที่สถาปนาระบบรัฐสภาขึ้นได้โดยมีแต่พรรคการเมืองหน่อมแน้ม

ประการที่สาม สร้างความขัดแย้งให้เกิดอย่างกว้างขวาง

หากพิจารณารัฐธรรมนูญในฐานะของกฎเกณฑ์ที่เป็นของสังคมทั้งหมดในการกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่ม องค์กรต่างๆ และรัฐ รัฐธรรมนูญจะมีความหมายและถูกบังคับใช้ในฐานะของกฎที่ได้รับการเคารพและปฏิบัติตามก็ต่อเมื่อเป็นกฎเกณฑ์ที่มีความเป็นธรรม รวมถึงการมีส่วนร่วมในการสร้างกฎเกณฑ์ดังกล่าวอย่างกว้างขวาง มิใช่เป็นเพียงคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งมาเขียนขึ้นเอาตามใจชอบ อันจะทำให้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือในการตกลงกันด้วยความเห็นชอบของคนในสังคม อาจเรียกคุณสมบัติข้อนี้ว่า "อำนาจที่ชอบธรรม" ก็ได้

ซึ่งจะเห็นได้ว่าในรัฐธรรมนูญ 2550 ไม่มีสิ่งที่เรียกว่าอำนาจที่ชอบธรรมอย่างสูง นับตั้งแต่เริ่มเขียนด้วยคนกลุ่มหนึ่งที่มาจากการคัดเลือกของคณะรัฐประหาร การลงประชามติที่เกิดขึ้นอย่างกระชั้นชิด กระทั่งภายหลังการประกาศใช้ก็จะพบได้ว่ามีข้อโต้แย้งเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่เพียงไม่อาจสร้างการยอมรับให้เกิดขึ้น หากยังเป็นส่วนหนึ่งของการสร้างความขัดแย้งให้เกิดขึ้นในสังคมไทย

ประการที่สี่  สร้างระบบควบคุมที่ปราศจากความรับผิดชอบ

ในระบบการเมืองสมัยใหม่ ความรับผิดชอบหรือ Accountability เป็นสิ่งที่มีความสำคัญ องค์กรทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยต้องมีความรับผิดชอบต่อการกระทำของตน ซึ่งหมายความว่าต้องมีกระบวนการในการตรวจสอบการกระทำ การตัดสินใจ หรือการดำเนินนโยบายต่างๆ ขององค์กรในทางการเมือง

ความรับผิดชอบของนักการเมืองนั้นปรากฏขึ้นได้จากหลักการพื้นฐานก็คือ การดำรงตำแหน่งต้องมีวาระหรือระยะเวลาที่แน่นอน เมื่อครบกำหนดก็ต้องเปิดให้มีการคัดเลือกเกิดขึ้นใหม่ การเลือกตั้งก็เป็นเครื่องมืออันหนึ่งในการตรวจสอบนักการเมืองให้ต้องแสดงความรับผิดชอบ หากมีการกระทำใดที่เป็นความผิดพลาดเกิดขึ้น หรือในระหว่างที่ดำรงตำแหน่งก็มีกระบวนการอีกมากที่ทำให้ต้องมีความรับผิดชอบต่อการกระทำของตน เช่น การอภิปรายไม่ไว้วางใจ การตั้งกระทู้ การตรวจสอบด้วยองค์กรอื่นๆ เป็นต้น

สำหรับในรัฐธรรมนูญ 2550 ได้มีการจัดตั้งองค์กรอิสระขึ้นเป็นจำนวนมาก เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยบทบาทสำคัญขององค์กรเหล่านี้ก็คือการทำหน้าที่ควบคุมหรือ "ลงแส้" กับบรรดานักการเมืองเมื่อมีการกระทำความผิดเกิดขึ้น โดยองค์กรอิสระเป็นผลมาจากความพยายามในการออกแบบองค์กรซึ่งทำหน้าที่เฉพาะเพื่อให้เกิดกลไกในการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ

ใครเป็นผู้คัดเลือกบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งในองค์กรเหล่านี้ และใครที่ว่านั้นต้องสัมพันธ์หรือรับผิดชอบกับใครหรือไม่

อำนาจในการแต่งตั้งบุคคลในองค์กรอิสระที่สำคัญจะมาจากสถาบันตุลาการทั้ง 3 แห่ง คือ ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ จำเป็นต้องตระหนักว่าสถาบันตุลาการในประเทศไทยมีความแตกต่างจากระบบตุลาการในต่างประเทศเป็นอย่างมาก ผู้พิพากษาศาลสูงสุดของสหรัฐต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อนดำรงตำแหน่ง ในขณะที่ประเทศไทยมาจากการเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่งภายในแวดวงตุลาการด้วยกันเป็นหลัก

คำถามที่สำคัญก็คือ หากเกิดการตัดสินใจที่ผิดพลาดหรือเป็นการตัดสินใจที่ไม่เหมาะสมเกิดขึ้น เช่น เลือกเอาคนที่ไม่มีความสามารถมาอยู่ในองค์กรต่างๆ บรรดาผู้คัดเลือกจะมีความรับผิดชอบอย่างไร หากพิจารณาจากรัฐธรรมนูญจะเห็นได้ว่าอำนาจนี้เป็นอำนาจที่ไม่ต้องมีความรับผิดชอบติดตามมาแต่อย่างใด

จากประเด็นสำคัญทั้ง 4 ประเด็น ทำให้รัฐธรรมนูญ 2550 จะต้องเผชิญวิบากกรรมอย่างใหญ่หลวงและเป็นที่ชัดเจนว่าคงต้องมีการปรับปรุงเกิดขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการร่างขึ้นใหม่หรือการแก้ไขเพียงบางมาตรา

บทเรียนที่สำคัญของสังคมไทยควรขบคิดก็คือ หากจะมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นจะทำอย่างไรให้รัฐธรรมนูญที่ถูกแก้ไขได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางจากคนส่วนใหญ่ในสังคม ประสบการณ์น่าจะสามารถบอกกับสังคมได้อย่างน้อยว่ากระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ 2550 ที่เกิดขึ้นเป็นสิ่งที่ไม่ควรเอาเป็นเยี่ยงอย่าง เพราะจะทำให้ได้แค่รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวมาอีกฉบับหนึ่งเท่านั้น

 ........................................

หมายเหตุ: บทความนี้เผยแพร่ลงในหนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่ 27 มีนาคม 2551