1. ความเป็นมา

ในช่วงปีที่ผ่านมา  กลุ่มงานรับเรื่องร้องเรียนและคุ้มครองผู้บริโภคในกิจการโทรคมนาคม (รท.) ได้รับเรื่องร้องเรียนจากผู้ใช้บริการอินเทอร์เน็ตบรอดแบนด์แบบ 3G ว่า  ผู้ให้บริการจำกัดปริมาณข้อมูลที่สามารถดาวน์โหลดได้แม้ผู้ใช้บริการจะสมัครแพ็กเก็จแบบ “ไม่จำกัด (unlimited)” ก็ตาม  โดยการปลดผู้ใช้บริการออกจากระบบ 3G เมื่อมีการดาวน์โหลดข้อมูลในปริมาณเกินกว่าที่ผู้ประกอบการกำหนดไว้  ทำให้ผู้ใช้บริการต้องใช้ระบบ edge ซึ่งอัตราความเร็วในการดาวน์โหลดข้อมูลต่ำกว่ามาก   

ผู้ให้บริการได้ชี้แจงว่า  การจำกัดปริมาณข้อมูลที่ผู้ใช้บริการสามารถดาวน์โหลดได้ในอัตราความเร็วสูงสุดที่โฆษณาเป็นส่วนหนึ่งของ Fair Use Policy ซึ่งเป็นนโยบายการบริหารจัดการอุปสงค์ของการใช้โครงข่ายการสื่อสารเพื่อที่จะเกิดความเป็นธรรมระหว่างผู้ใช้บริการทุกราย  นโยบายดังกล่าวมีการใช้อย่างแพร่หลายในต่างประทศ  นอกจากนี้แล้ว  ผู้ประกอบการได้ให้ข้อมูลรายละเอียดเกี่ยวกับเงื่อนไขและข้อจำกัดดังกล่าวแก่ผู้บริโภคก่อนที่จะมีการสมัครจึงมิได้เป็นการโฆษณาที่หลอกลวง
  
เนื่องจากประเทศไทยกำลังจะมีการพัฒนาระบบโครงข่าย 3G ทั่วประเทศในระยะเวลาอันใกล้หลังจากที่มีการประมูลคลื่นความถี่ 3G แล้ว  เรื่องร้องเรียนดังกล่าวจึงควรที่จะได้รับการพิจารณาในรายละเอียดเพื่อที่จะสามารถกำหนดแนวทางหรือมาตรการที่จะป้องกันมิให้ปัญหาดังกล่าวแพร่หลายมากขึ้นในอนาคต  ทั้งนี้ มาตรา มาตรา 52 มาตรา 53 แห่ง พ.ร.บ. การประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 ได้ให้อำนาจหน้าที่แก่ กสทช. ในการกำกับดูแลการให้ข้อมูลเงื่อนไขการให้บริการ และ การโฆษณาบริการโทรคมนาคมของผู้รับใบอนุญาต (มาตรา 52 ผู้รับใบอนุญาตต้องจัดให้มีการเผยแพร่แบบสัญญาและการกำหนดเงื่อนไขในการให้บริการของตนเป็น การทั่วไปตาม วิธีการที่คณะกรรมการกำหนด และต้องแสดงไว้ในที่เปิดเผย เห็นได้ง่าย ณ ที่ทำการของผู้รับใบอนุญาตเพื่อให้ประชาชนทั่วไปสามารถตรวจสอบได้

มาตรา 53 ในกรณีที่ผู้รับใบอนุญาตได้โฆษณายืนยันมาตรฐานคุณภาพการให้บริการโทรคมนาคมของตนไว้ ให้เป็น หน้าที่ของผู้รับใบอนุญาตที่จะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามที่ได้โฆษณาไว้นั้น   ถ้าผู้รับใบอนุญาตให้บริการ) จึงควรมีการศึกษาเกี่ยวกับแนวทางในการกำกับดูแลของ กสทช. ในประเด็นปัญหาที่เกี่ยวกับ Fair Use Policy

2. ข้อเท็จจริง

การศึกษาที่มาที่ไปของปัญหาดังกล่าว  พบว่า Fair Use Policy เป็นนโยบายในการบริหารจัดการอุปสงค์ในการใช้โครงข่ายอินเทอร์เน็ตความเร็วสูงที่มีการใช้อย่างแพร่หลายในนานาประเทศจริง และผู้ประกอบการในประเทศก็ได้ระบุปริมาณข้อมูลที่ผู้ใช้บริการสามารถดาวน์โหลดได้ในอัตราความเร็วของ 3G ในแต่ละแพ็คเกจซึ่งมีราคาที่ต่างกันในการโฆษณาบริการอย่างชัดเจน  รวมทั้งมีเอกสารที่อธิบายรายละเอียดเกี่ยวกับความเร็วที่ผู้ใช้บริการสามารถใช้ได้จริงซึ่งอาจแตกต่างจากความเร็วสูงสุดที่โฆษณาไว้  เนื่องจากปัจจัยที่หลากหลาย เช่น เครื่องโทรศัพท์ที่ใช้ ระยะห่างจากเสาสัญญาณ จำนวนผู้ใช้ในพื้นที่นั้นๆ ฯลฯ การชี้แจงรายละเอียดดังกล่าวเป็นไปตามมาตรฐานสากล 

อย่างไรก็ดี การศึกษาพบว่า  Fair Use Policy ในต่างประเทศมีรูปแบบที่แตกต่างจากในประเทศไทย  กล่าวคือ แม้จะมีการจำกัดปริมาณข้อมูลที่สามารถดาวน์โหลดได้ในอัตราความเร็วสูงดังเช่นในประเทศไทย  หากแต่เมื่อผู้ใช้บริการดาวน์โหลดข้อมูลในปริมาณที่เกินเกณฑ์แล้ว  จะถูกจำกัดสิทธิในการใช้ระบบบรอดแบนด์ เฉพาะในส่วนของการใช้ที่มีการส่งข้อมูลปริมาณสูง เช่น  streaming video และ file-sharing และ มีการจำกัดการใช้ดังกล่าวเฉพาะในช่วงที่มีปริมาณการใช้สูงสุด (peak hours) เท่านั้น   ในขณะที่การใช้บริการทั่วไป เช่น web search และ อีเมล ยังสามารถใช้ระบบ 3G ต่อไปได้  การที่ประเทศไทยยังไม่มีรูปแบบ Fair Use Policy  ที่หลากหลายสะท้อนว่าการแข่งขันในตลาดยังมีจำกัดทำให้ผู้บริโภคไทยไม่มีทางเลือกดังเช่นผู้บริโภคในต่างประเทศ

Fair use policy ได้กลายเป็นประเด็นปัญหาร้องเรียนของผู้บริโภคจำนวนมากในต่างประเทศ  ส่งผลให้หน่วยงานกำกับดูแลหลายแห่งได้ออกมาตรการเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว 

ประเด็นที่เป็นปัญหาเกี่ยวกับ Fair use policy  (FUP)  คือ
1. มีการใช้คำว่า unlimited หรือ “ไม่จำกัด” ในการโฆษณาบริการบรอดแบนด์ที่มีข้อจำกัดของปริมาณข้อมูลที่สามารถดาวน์โหลดได้ในความเร็วที่โฆษณา  แม้ผู้ประกอบการจะได้ให้ข้อมูลแก่ผู้บริโภคแต่
  (1)  ตัวอักษรเล็กกว่าข้อความที่โฆษณาอัตราความเร็วสูงสุด และ คำว่า unlimited ทำให้ผู้บริโภคบางรายไม่ได้อ่าน
  (2) ไม่มีการระบุรายละเอียดดังกล่าวในการโฆษณา  หากแต่เป็นการให้ข้อมูลเมื่อผู้บริโภคได้เดินทางมาที่สถานที่ทำการของผู้ประกอบการเพื่อสมัครเป็นสมาชิกแล้วซึ่งสายเกินไป 

2. การโฆษณาโดยใช้ “อัตราความเร็วสูงสุด” (เช่น ในประเทศไทย คือ 42 mbps) เป็นการให้ข้อมูลที่บิดเบือนแก่ผู้บริโภค  เนื่องจากในทางปฏิบัติ  อาจไม่มีผู้บริโภครายใดที่สามารถใช้บริการในอัตราความเร็วดังกล่าวได้เลยยกเว้นผู้บริโภครายนั้นจะใช้อินเทอร์เน็ตเวลาตีสามและนั่งอยู่ข้างเสาส่งสัญญาณ  การโฆษณาในลักษณะดังกล่าวนอกจากเป็นการให้ข้อมูลที่ไม่มีประโยชน์ต่อผู้บริโภคแล้ว  ยังเป็นพฤติกรรมทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมอีกด้วย  เนื่องจากผู้ประกอบการที่โฆษณาอัตราความเร็วสูงสุดที่ต่ำกว่า  อาจมีอัตราความเร็วในการดาวน์โหลดข้อมูลจริงโดยเฉลี่ยแล้วสูงกว่าผู้ประกอบการที่โฆษณาว่ามีอัตราความเร็วสูงสุดที่สูงกว่า เช่น ในอังกฤษพบว่า ผู้ประกอบการที่โฆษณาความเร็วสูงสุด 10 mbps มีอัตราความเร็วเฉลี่ยที่ผู้บริโภคใช้ได้จริงที่ 9.6 mbps ในขณะที่ ผู้ประกอบการที่โฆษณาความเร็วสูงสุด 20-24 mbps มีอัตราความเร็วเฉลี่ยที่ผู้บริโภคใช้ได้จริงเพียง 5.4  mbps เท่านั้น

3. แนวทางในการแก้ไขปัญหา

  (1) สำหรับปัญหาการโฆษณาโดยใช้คำว่า unlimited หรือ “ไม่จำกัด”

เพื่อให้ผู้บริโภคสามารถเลือกใช้แพ็คเกจที่เหมาะสมกับปริมาณการใช้  ผู้ให้บริการต้องระบุข้อจำกัดเกี่ยวกับปริมาณข้อมูลที่สามารถดาวน์โหลดได้ในอัตราความเร็วที่โฆษณาทุกครั้ง โดยรายละเอียดเกี่ยวกับข้อจำกัดดังกล่าวจะต้องมีขนาดของตัวอักษรที่เท่ากับข้อความที่ระบุว่าเป็นการใช้บริการแบบ “ไม่จำกัด” หรือ ห้ามใช้คำว่า “ไม่จำกัด” สำหรับแพ็คเกจที่มี Fair Use โดยอาจกำหนดให้ใช้คำโฆษณาว่า “ 3G/3GB”  สำหรับบริการ 3G ที่จำกัดปริมาณข้อมูลที่ดาวน์โหลดได้ที่ 3 กิกะไบต์ เป็นต้น เพื่อให้เกิดความชัดเจน แนวทางดังกล่าวเป็นแนวทางที่หน่วยงานกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมในอังกฤษ หรือ Ofcom เสนอแนะ

  (2) สำหรับปัญหาการโฆษณาอัตราความเร็วสูงสุด

เพื่อให้ผู้บริโภคได้รับข้อมูลที่ถูกต้องเกี่ยวกับอัตราความเร็วของบริการ 3G ของผู้ประกอบการแต่ละรายที่แท้จริง  ควรมีข้อกำหนดดังนี้

• หากมีการระบุความเร็วสูงสุดจะต้องระบุสัดส่วนจำนวนผู้ใช้บริการที่สามารถดาวน์โหลดบริการในอัตราความเร็วดังกล่าวได้จริงในทางปฏิบัติจากข้อมูลเชิงประจักษ์  เช่น ร้อยละ 1  อนึ่ง  ในประเทศที่หน่วยงานกำกับดูแลมีความเข้มแข็ง  ผู้ประกอบการจะต้องรายงานข้อมูลดังกล่าวให้แก่ผู้กำกับดูแลอยู่แล้ว  ในประเทศไทยยังไม่มีการรายงานข้อมูลดังกล่าว หรือ
• เมื่อมีการโฆษณาอัตราความเร็วสูงสุดทุกครั้งต้องแสดงข้อมูลอัตราความเร็วที่ดาวน์โหลดได้จริง หรือ ที่เรียกว่า Typical Speed Range (TSR) ซึ่งหมายถึงช่วงความเร็วของอัตราความเร็วที่ผู้บริโภคร้อยละ 50 ที่อยู่ส่วนกลางของการกระจายตัว (inter-quartile) ของอัตราความเร็วที่สามารถดาวน์โหลดได้จริง เช่น 2 – 5 mbps เป็นต้น หรือ อาจใช้อัตราความเร็วเฉลี่ยหากต้องการความง่าย ในกรณีที่อัตราความเร็วที่ผู้บริโภคแต่ละรายสามารถดาวน์โหลดได้ไม่ต่างกันมากนัก และ
• ต้องมีการระบุความเร็วเฉลี่ยที่สามารถใช้ได้จริงเมื่อผู้ใช้บริการถูกปลดออกจากระบบ 3G มิใช่ความเร็วสูงสุด  เพื่อให้ผู้บริโภคสามารถประเมินและเปรียบเทียบคุณภาพของบริการของผู้ให้บริการแต่ละรายได้ทั้งภายใต้ระบบ 3G และระบบ edge

ที่ผ่านมา  มีข้อร้องเรียนจากทั้งภาควิชาการและกลุ่มผู้บริโภคให้มีการกำกับดูแลอัตราค่าบริการ 3G เพื่อชดเชยกับการประมูลคลื่นความถี่ที่มีข้อครหาว่าเป็น “มวยล้ม”  ที่ทำให้รัฐสูญเสียเงินนับหมื่นล้านบาท  ผู้เขียนเกรงว่า  การกำกับราคาที่ไร้กลไกในการควบคุมมาตรฐานของบริการดังที่ผ่านมาจะทำให้ผู้บริโภคไทยได้บริการที่ “ถูกแต่ช้า” ซึ่งอาจดีกว่าสภาพปัจจุบันที่ “แพงและช้า” เพียงเล็กน้อยเท่านั้น  กสทช. ควรแสดงให้สาธารณชนเห็นว่า  ไม่เพียงแต่ผู้ประกอบการเท่านั้น ผู้บริโภคก็อยู่ในสายตาของหน่วยงานที่ทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมแห่งนี้ด้วย.