จากกรณีกระแสการคัดค้านร่างพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ของกำนันผู้ใหญ่บ้านทั่วประเทศ จนมีผลทำให้รัฐบาลต้องถอนร่างกฎหมายดังกล่าวออกจากวาระในการเสนอต่อรัฐสภานั้น กำนันและผู้ใหญ่บ้านที่ออกมาคัดค้านต่างเห็นด้วยตรงกันในประเด็นที่จะมีการปรับปรุงแก้ไข คือเรื่องของวาระในการดำรงตำแหน่งของกำนันและผู้ใหญ่บ้าน จากเดิมที่กำหนดว่าพ้นวาระเมื่อมีอายุครบ 60 ปีตามมาตรา 14 (1) สำหรับผู้ใหญ่บ้าน และมาตรา 31 (5)  เป็นมีวาระในการดำรงตำแหน่งเพียง 5 ปีนั้น

มีประเด็นที่น่าสนใจคือ เพราะเหตุใดกำนันและผู้ใหญ่บ้านจึงออกมาคัดค้านโดยอ้างเหตุผลว่า กำนันและผู้ใหญ่บ้านเป็นตำแหน่งที่มีประวัติอันยาวนานสืบเนื่องไปถึงสมัยรัชกาลที่ 5 และประเด็นที่น่าสนใจอีกประการคือ การอ้างว่า กำนันและผู้ใหญ่บ้านถือเป็นสถาบันที่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด บทความนี้ต้องการจะนำเสนอให้เห็นภาพในมุมกว้างของอำนาจหน้าที่ของกำนันผู้ใหญ่บ้าน รวมถึงหลักการพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยท้องถิ่น (démocratie locale)

หลักการพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็นระดับชาติหรือระดับท้องถิ่นนั้น คือการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจในทุกกิจกรรมของรัฐหรือที่มีการใช้อำนาจรัฐที่เกี่ยวข้องของคนในพื้นที่ กำนันผู้ใหญ่บ้านก็เช่นกัน

ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ได้กำหนดถึงที่มาของกำนันผู้ใหญ่บ้านว่า มีที่มาจากการเลือกตั้งของประชากรในแต่ละเขตพื้นที่ ซึ่งตรงนี้หากมองในแง่ของหลักการประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมก็อาจมองได้ว่า เข้าหลักเกณฑ์ เพราะถือว่าประชาชนในแต่ละพื้นที่นั้นได้ออกมาแสดงหรือใช้สิทธิในการเลือกคนที่จะมาดำรงตำแหน่งดังกล่าว หากแต่เมื่อมองถึงคุณสมบัติและวาระการดำรงตำแหน่งจะพบว่า วาระในการดำรงตำแหน่ง ไม่ได้ถูกกำหนดไว้ หากแต่กฎหมายกำหนดเพียงแค่หมดวาระเมื่ออายุครบหกสิบปี

หมายความว่าประชาชนในพื้นที่เมื่อเลือกกำนันหรือผู้ใหญ่บ้านแล้ว จะต้องอยู่กับกำนันผู้ใหญ่บ้านคนนั้นไปตลอดจนกว่าผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวจะเกษียณ มองในแง่นี้จะเห็นว่า การที่กฎหมายกำหนดไว้เช่นนี้ ย่อมจะทำให้ประชาชนไม่มีทางเลือกหรือหากไม่พอใจในการทำงานของบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าว ก็จำทนต้องรับสภาพต่อไปใช่หรือไม่ แน่นอนว่าการเมืองในระดับท้องที่ หากไม่พอใจผู้ดำรงตำแหน่ง คงไม่สามารถี่จะเรียกร้องให้ทางกองทัพออกมากดดันหรือทำรัฐประหารได้เฉกเช่นเดียวกับการเมืองระดับชาติ

อย่างไรก็ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ยังเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถที่จะถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวได้ตามมาตรา 14 (6) คือ เมื่อราษฎรผู้มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๑๑ ในหมู่บ้านนั้น จำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของราษฎรผู้มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๑๑ ทั้งหมดเข้าชื่อกันขอให้ออกจากตำแหน่ง ในกรณีเช่นนั้นให้นายอำเภอสั่งให้พ้นจากตำแหน่งสำหรับกรณีของผู้ใหญ่บ้าน สำหรับกำนันนั้น การออกจากตำแหน่งในกรณีที่เกี่ยวข้องกับประชาชน ก็ใช้วิธีการเดียวกันกับการเข้าชื่อให้ออกจากผู้ใหญ่บ้านนั่นเอง

ประเด็นต่อมาคือ อำนาจหน้าที่ของกำนันผู้ใหญ่บ้าน  ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ได้กำหนดหน้าที่ของผู้ใหญ่บ้านไว้ดังต่อไปนี้

มาตรา ๒๗ ผู้ใหญ่บ้านทำหน้าที่ช่วยเหลือนายอำเภอในการปฏิบัติหน้าที่และเป็นหัวหน้าราษฎรในหมู่บ้านของตน และมีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ด้วย

(๑) อำนวยความเป็นธรรมและดูแลรักษาความสงบเรียบร้อยและความปลอดภัยให้แก่ราษฎรในหมู่บ้าน

(๒) สร้างความสมานฉันท์และความสามัคคีให้เกิดขึ้นในหมู่บ้าน รวมทั้งส่งเสริมวัฒนธรรมและประเพณีในท้องที่

(๓) ประสานหรืออำนวยความสะดวกแก่ราษฎรในหมู่บ้านในการติดต่อหรือรับบริการกับส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

(๔) รับฟังปัญหาและนำความเดือดร้อน ทุกข์สุขและความต้องการที่จำเป็นของราษฎรในหมู่บ้าน แจ้งต่อส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรอื่นที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้การแก้ไขหรือช่วยเหลือ

(๕) ให้การสนับสนุน ส่งเสริม และอำนวยความสะดวกในการปฏิบัติหน้าที่หรือการให้บริการของส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

(๖) ควบคุมดูแลราษฎรในหมู่บ้านให้ปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายหรือระเบียบแบบแผนของทางราชการ โดยกระทำตนให้เป็นตัวอย่างแก่ราษฎรตามที่ทางราชการได้แนะนำ

(๗) อบรมหรือชี้แจงให้ราษฎรมีความรู้ความเข้าใจในข้อราชการ กฎหมาย หรือระเบียบแบบแผนของทางราชการ ในการนี้ สามารถเรียกราษฎรมาประชุมได้ตามสมควร

(๘) แจ้งให้ราษฎรให้ความช่วยเหลือในกิจการสาธารณประโยชน์เพื่อบำบัดปัดป้องภยันตรายสาธารณะอันมีมาโดยฉุกเฉิน รวมตลอดทั้งการช่วยเหลือบรรเทาทุกข์แก่ผู้ประสบภัย

(๙) จัดให้มีการประชุมราษฎรและคณะกรรมการหมู่บ้านเป็นประจำอย่างน้อยเดือนละหนึ่งครั้ง

(๑๐) ปฏิบัติตามคำสั่งของกำนันหรือทางราชการและรายงานเหตุการณ์ที่ไม่ปกติซึ่งเกิดขึ้นในหมู่บ้านให้กำนันทราบ พร้อมทั้งรายงานต่อนายอำเภอด้วย

(๑๑) ปฏิบัติตามภารกิจหรืองานอื่นตามกฎหมายหรือระเบียบแบบแผนของทางราชการหรือตามที่กระทรวง ทบวง กรม หน่วยงานอื่นของรัฐ ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือนายอำเภอมอบหมาย

มาตรา ๒๘ ผู้ใหญ่บ้านมีหน้าที่และอำนาจในการที่เกี่ยวด้วยความอาญาดังต่อไปนี้ คือ

ข้อ ๑ เมื่อทราบข่าวว่ามีการกระทำผิดกฎหมาย เกิดขึ้นหรือสงสัยว่าได้เกิดขึ้นในหมู่บ้านของตน ต้องแจ้งความต่อกำนันนายตำบลให้ทราบ

ข้อ ๒ เมื่อทราบข่าวว่ามีการกระทำผิดกฎหมายเกิดขึ้น หรือสงสัยว่าได้เกิดขึ้นในหมู่บ้านที่ใกล้เคียง ต้องแจ้งความต่อผู้ใหญ่บ้านหมู่บ้านนั้นให้ทราบ

ข้อ ๓ เมื่อตรวจพบของกลางที่ผู้ที่กระทำผิดกฎหมายมีอยู่ก็ดี หรือสิ่งของที่สงสัยว่าได้มาโดยการกระทำผิดกฎหมาย หรือเป็นสิ่งของสำหรับใช้ในการกระทำผิดกฎหมายก็ดี ให้จับสิ่งของนั้นไว้และรีบนำส่งต่อกำนันนายตำบล

ข้อ ๔ เมื่อปรากฏว่าผู้ใดกำลังกระทำผิดกฎหมายก็ดี หรือมีเหตุควรสงสัยว่า เป็นผู้ที่ได้กระทำผิดกฎหมายก็ดี ให้จับตัวผู้นั้นไว้และรีบนำส่งต่อกำนันนายตำบล

ข้อ ๕ ถ้ามีหมายหรือมีคำสั่งตามหน้าที่ราชการ ให้จับผู้ใดในหมู่บ้านนั้น เป็นหน้าที่ของผู้ใหญ่บ้านที่จะจับผู้นั้น และรีบส่งต่อกำนัน หรือกรมการอำเภอตามสมควร

ข้อ ๖ เมื่อเจ้าพนักงานผู้มีหน้าที่ออกหมายสั่งให้ค้น หรือให้ยึด ผู้ใหญ่บ้านต้องจัดการให้เป็นไปตามหมาย

และอำนาจของกำนันไว้ดังต่อไปนี้

มาตรา ๓๔ บรรดาการที่จะตรวจตรารักษาความปกติเรียบร้อยในตำบล คือ การที่จะว่ากล่าวราษฎรในตำบลนั้น ให้ประพฤติตามพระราชกำหนดกฎหมายก็ดี หรือการที่จะป้องกันภยันตรายและรักษาความสุขสำราญของราษฎรในตำบลนั้นก็ดี หรือการที่จะรับกิจสุขทุกข์ของราษฎรในตำบลนั้นขึ้นร้องเรียนต่อผู้ว่าราชการเมือง กรมการอำเภอ และจะรับข้อราชการมาประกาศแก่ราษฎรในตำบลนั้นก็ดีหรือที่จะจัดการตามพระราชกำหนด กฎหมาย เช่นการตรวจและนำเก็บภาษีอากรในตำบลนั้นก็ดี การทั้งนี้อยู่ในหน้าที่ของกำนันผู้เป็นนายตำบล ผู้ใหญ่บ้านทั้งปวงในตำบลนั้น และแพทย์ประจำตำบลจะต้องช่วยกันเอาเป็นธุระจัดการให้เรียบร้อยได้ตามสมควรแก่หน้าที่

มาตรา ๓๔ ทวิ นอกจากอำนาจหน้าที่ที่กล่าวโดยเฉพาะให้เป็นอำนาจหน้าที่ของกำนัน ให้กำนันมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับผู้ใหญ่บ้านด้วย

มาตรา ๓๕ กำนันมีหน้าที่และอำนาจในการที่เกี่ยวด้วยความอาญาดังต่อไปนี้ คือ

ข้อ ๑ เมื่อทราบข่าวว่า มีการกระทำผิดกฎหมายเกิดขึ้น หรือสงสัยว่าได้เกิดขึ้นในตำบลของตน ต้องแจ้งความต่อกรมการอำเภอให้ทราบ

ข้อ ๒ เมื่อทราบข่าวว่ามีการกระทำผิดกฎหมายเกิดขึ้น หรือสงสัยว่าได้เกิดขึ้นในตำบลที่ใกล้เคียงต้องแจ้งความต่อกำนันนายตำบลนั้นให้ทราบ

ข้อ ๓ เมื่อปรากฏว่า ผู้ใดกำลังกระทำผิดกฎหมายก็ดี หรือมีเหตุควรสงสัยว่าเป็นผู้ที่ได้กระทำผิดกฎหมายก็ดี ให้จับผู้นั้นไว้ และรีบนำส่งต่อกรมการอำเภอ

ข้อ ๔ ถ้ามีหมายหรือมีคำสั่งตามหน้าที่ราชการให้จับผู้ใดในตำบลนั้น เป็นหน้าที่ของกำนันที่จะจับผู้นั้นแล้วรีบส่งต่อกรมการอำเภอตามสมควร

ข้อ ๕ เมื่อเจ้าพนักงานผู้มีหน้าที่ออกหมายสั่งให้ค้นหรือให้ยึด กำนันต้องจัดการให้เป็นไปตามหมาย

ข้อ ๖ ถ้ามีผู้มาขออายัดตัวคนหรือสิ่งของก็ดีหรือผู้ต้องโจรกรรม จะทำกฎหมายตราสิน หรือมีผู้จะขอทำชันสูตรบาดแผลก็ดี ทั้งนี้ให้กำนันสืบสวนฟังข้อความแล้วรีบนำตัวผู้ขอและผู้ต้องอายัด และทรัพย์สิ่งของบรรดาที่จะพาไปด้วยนั้นไปยังกรมการอำเภอ ถ้าสิ่งของอย่างใดจะพาไปไม่ได้ ก็ให้กำนันชันสูตรให้รู้เห็น แล้วนำความไปแจ้งต่อกรมการอำเภอในขณะนั้น

มาตรา ๓๖ ถ้ากำนันรู้เห็นเหตุทุกข์ร้อนของราษฎร หรือการแปลกประหลาดเกิดขึ้นในตำบลต้องรีบรายงานต่อกรมการอำเภอให้ทราบ

มาตรา ๓๗ ถ้าเกิดจลาจลก็ดี ฆ่ากันตายก็ดี ชิงทรัพย์ก็ดี ปล้นทรัพย์ก็ดี ไฟไหม้ก็ดี หรือเหตุร้ายสำคัญอย่างใด ๆ ในตำบลของตน หรือในตำบลที่ใกล้เคียงอันสมควรจะช่วยได้ก็ดี หรือมีผู้ร้ายแต่ที่อื่นมามั่วสุมในตำบลนั้นก็ดี หรือมีเหตุควรสงสัยว่าลูกบ้านในตำบลนั้น บางคนจะเกี่ยวข้องเป็นโจรผู้ร้ายก็ดี เป็นหน้าที่ของกำนันจะต้องเรียกผู้ใหญ่บ้านและลูกบ้านในตำบลออกช่วยต่อสู้ติดตามจับผู้ร้ายหรือติดตามเอาของกลางคืน หรือดับไฟ หรือช่วยอย่างอื่นตามควรแก่การโดยเต็มกำลัง

มาตรา ๓๘ ให้กำนันดูแลคนเดินทาง ซึ่งไม่มีเหตุควรสงสัยว่าจะเป็นผู้ร้าย ให้ได้มีที่พักตามควร

มาตรา ๓๙ ถ้าผู้เดินทางด้วยราชการจะต้องการคนนำทาง หรือขาดแคลนพาหนะเสบียงอาหารลงในระหว่างทาง และจะร้องขอต่อกำนันให้ช่วยสงเคราะห์ กำนันต้องช่วยจัดหาให้ตามที่จะทำได้ ถ้าหากว่าการที่จะช่วยเหลือนั้นจะต้องออกราคาค่าจ้างเพียงใด ให้กำนันเรียกเอาแก่ผู้เดินทางนั้น

มาตรา ๔๐ กำนันต้องร่วมมือและช่วยเหลือนายอำเภอและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และสิ่งซึ่งเป็นสาธารณประโยชน์อื่นอันอยู่ในตำบลนั้น

มาตรา ๔๑ กำนันต้องรักษาบัญชีสำมะโนครัว และทะเบียนบัญชีของรัฐบาลในตำบลนั้น และคอยแก้ไขเพิ่มเติมให้ถูกต้องกับบัญชีของผู้ใหญ่บ้าน

มาตรา ๔๒ กำนันต้องทำบัญชีสิ่งของ ซึ่งต้องภาษีอากรในแขวงนั้นยื่นต่อกรมการอำเภอและนำราษฎรไปเสียภาษีอากรตามพระราชบัญญัติภาษีอากร

มาตรา ๔๓ กำนันกระทำการตามหน้าที่จะเรียกผู้ใดมาหารือให้ช่วยก็ได้

จากอำนาจหน้าที่ดังกล่าว จะพบว่า อำนาจหน้าที่ของกำนันผู้ใหญ่บ้านนั้นมีลักษณะเป็นเพียงคนกลางเพื่อเชื่อมต่อการติดต่อระหว่างประชาชนในพื้นที่กับหน่วยงานของรัฐทางปกครองทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น ในส่วนของอำนาจทางอาญานั้น ก็เป็นเพียงแต่การแจ้งเรื่องต่อไปยังสายการบังคับบัญชาในระดับที่สูงกว่าต่อไป เท่ากับว่าตัวกำนันผู้ใหญ่บ้านนั้น แทบจะไม่มีอำนาจในการจัดการหรือจัดสรรทรัพยากรใดๆ ในท้องที่ของตนเองเลย

แต่สิ่งที่ต้องตั้งคำถามคือ เพราะเหตุใดกำนันและผู้ใหญ่บ้านเหล่านี้จึงไม่ต้องการให้มีการใช้วาระการดำรงตำแหน่ง แต่ต้องการให้หมดวาระเมื่ออายุครบหกสิบปี ทั้งๆ ที่ดำแหน่งนั้นไม่ได้มีอำนาจที่แท้จริงตามกฎหมาย หากมองในแง่สิทธิประโยชน์การได้รับเงินเดือนจากทางราชการนั้น กำนันจะได้รับเดือนละ 10,000 บาท ส่วนผู้ใหญ่บ้านจะได้รับประมาน 8,000 บาท ซึ่งถือว่าเป็นอัตราที่ไม่มาก แต่ก็ไม่น้อยเช่นกัน

มองในแง่ของการพัฒนาในส่วนท้องที่หรือส่วนท้องถิ่น ภายหลังจากที่มีการกระจายอำนาจและมีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะพบว่า อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะเกี่ยวข้องกับการพัฒนาและการจัดสรรทรัพยากรมากกว่าตัวกำนันผู้ใหญ่บ้านเอง ซึ่งในส่วนนี้ ตัวกำนันผู้ใหญ่บ้านเป็นเพียงบุคคลที่เข้ามาเป็นคนแจ้งความต้องการของประชาชนในพื้นที่แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น

ปัญหาคือ ทำไมกำนันผู้ใหญ่บ้านถึงไม่ต้องการกำหนดให้มีวาระในการดำรงตำแหน่ง ข้ออ้างประการหนึ่งที่ถูกหยิบยกขึ้นมาคือ การเลือกตั้งในแต่ละครั้งนั้นสิ้นเปลืองงบประมานจำนวนมาก หากมีการกำหนดวาระในการดำรงตำแหน่งจะทำให้มีการเลือกตั้งบ่อยและทำให้สิ้นเปลืองงบประมานมหาศาล แต่หากมองในแง่ของการปกครองระบอบประชาธิปไตยนั้น แม้จะเป็นการสิ้นเปลืองงบประมานมหาศาล แต่ก็ต้องยินยอมที่จะเสียเพื่อให้สิทธิหรืออำนาจแก่ประชาชนในการเลือกคนที่ประชาชนมองว่าเหมาะสมในการดำรงตำแหน่ง ข้ออ้างนี้จึงไม่สอดคล้องกับหลักประชาธิปไตยและการมีส่วนร่วมของประชาชน

หากลองตั้งสมการว่า ผู้ใหญ่บ้านหรือกำนันคนหนึ่งได้รับการเลือกตั้งมาเมื่อขณะมีอายุ 35 ปี นั่นหมายความว่า บุคคลนั้นจะมีอายุราชการในการเป็นกำนันหรือผู้ใหญ่บ้านอีก 25 ปี ซึ่งถือว่านานมากหากเทียบกับข้าราชการการเมือง หรือแม้แต่เทียบกับข้าราชการประจำที่ต้องมีการโยกย้ายเสมอ ปัญหาคือ ในระยะเวลาที่ดำรงตำแหน่งนั้น ประชาชนในพื้นที่ต้องอยู่กับบุคคลนี้ไป 25 ปีโดยไม่มีหลักประกันใดๆว่า บุคคลนั้นจะทำงานได้เป็นอย่างดี แม้กฎหมายจะกำหนดให้มีการประเมินการทำงานก็ตาม นอกจากนั้นกระบวนการถอดถอน หากมองตามข้อเท็จจริงที่ผ่านมาแล้วจะพบว่า เป็นกระบวนการที่แทบจะไม่สามารถใช้ได้จริง เนื่องจากมีหลักเกณฑ์มากมายในการดำเนินการจนทำให้ประชาชนไม่สนใจกระบวนการดังกล่าว เพราะเสียทั้งเวลาและทรัพยสิน

ในความเป็นจริงแล้วนั้น หากตำแหน่งได้มาจากการเลือกตั้ง ก็ควรจะกำหนดวาระให้ชัดเจนเพื่อทำให้การปกครองมีความเป็นประชาธิปไตยที่แท้จริง ผู้เขียนยังไม่เคยพบเคยเห็นว่าระบบการปกครองใดที่ผู้ปกครองที่มาจากการเลือกตั้งและพ้นจากตำแหน่งไปเมื่ออายุถึงเกณฑ์ จะมีก็แต่ผู้นำที่หลงอำนาจ คือได้รับการเลือกตั้งมาและสถาปนาตนเองเป็นเจ้าผู้ปกครองจึงไม่มีการกำหนดวาระในการดำรงตำแหน่งไว้ หากกำนันผู้ใหญ่บ้านต้องการสนับสนุนระบอบประชาธิปไตย ควรเปิดโอกาสให้มีการกำหนดวาระในการดำรงตำแหน่งไว้ในกฎหมาย ไม่ใช่หวงกันอำนาจ เพราะนี่คือยุค 2555 แล้ว ไม่ใช่ยุครัชกาลที่ 5 ดังที่เคยเป็นมาในยุคที่มีการตั้งกำนันผู้ใหญ่บ้านในคราแรก