มาตรา 190 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกับปัญหาที่ยังวนเวียน

บทนำ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 190 เป็นมาตราเดียวในรัฐธรรมนูญที่มีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับกฎหมายระหว่างประเทศและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในเรื่องของการทำหนังสือสัญญา (Treaty) ระหว่างบุคคลในทางระหว่างประเทศกล่าวคือระหว่างรัฐกับรัฐและระหว่างรัฐกับองค์การระหว่างประเทศ  เข้าใจว่าการแก้ไขทุกๆครั้งที่ผ่านมา ต้องการลดความยุ่งยากในการที่ไทยจะไปทำหนังสือสัญญากับต่างประเทศ อีกทั้งลดปัญหากรอบการตีความที่กว้างขวางจนไม่สามารถระบุได้แน่ชัดว่าหนังสือสัญญาใดที่จะต้องผ่านสภาก่อนหรือไม่ แต่แม้จะมีการแก้ไขเพิ่มเติมอยู่บ่อยครั้ง แต่ก็มีปัญหามาโดยตลอด ไม่ว่าจะเป็นประเด็นถ้อยคำที่กำกวม การตีความ รวมถึงการปฏิบัติที่ยุ่งยาก ซึ่งบทความนี้ได้มีการวิเคราะห์การเปลี่ยนแปลงแก้ไข รวมถึงปัญหาที่เกิดขึ้น

การแก้ไขล่าสุด

เดิมรัฐธรรมนูญ ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2554 มีการบัญญัติ มาตรา 190 ไว้ว่า…

“พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอํานาจในการทําหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่น กับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ
            หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมี เขตอํานาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา หรือมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสําคัญ ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ในการนี้ รัฐสภาจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่องดังกล่าว
            ก่อนการดําเนินการเพื่อทําหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือองค์ การระหว่างประเทศตามวรรคสอง คณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และต้องชี้แจงต่อรัฐสภาเกี่ยวกับหนังสือสัญญานั้น ในการนี้ ให้คณะรัฐมนตรีเสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบด้วย
            เมื่อลงนามในหนังสือสัญญาตามวรรคสองแล้ว ก่อนที่จะแสดงเจตนาให้มีผลผูกพัน คณะรัฐมนตรีต้องให้ ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญานั้น และในกรณีที่การปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนหรือผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อมคณะรัฐมนตรีต้องดําเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบนั้นอย่างรวดเร็ว เหมาะสม และเป็นธรรม
            ให้มีกฎหมายว่าด้วยการกําหนดประเภท กรอบการเจรจา ขั้นตอนและวิธีการจัดทําหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้าการลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสําคัญ รวมทั้งการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าว โดยคํานึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้ประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป
            ในกรณีที่มีปัญหาตามวรรคสอง ให้เป็นอํานาจของศาลรัฐธรรมนูญที่ จะวินิจฉัยชี้ขาดโดยให้นําบทบัญญัติตามมาตรา 154 (1) มาใช้บังคับกับการเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยอนุโลม”

ซึ่งในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ…. ที่ได้ผ่านสภาผู้แทนราษฎรในวาระที่ 3 ล่าสุดเมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายน 2556 นั้น ได้มีการเปลี่ยนแปลงถ้อยคำในวรรค 2 เป็นดังนี้

“หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศโดยชัดแจ้ง หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา หรือมีบทให้เปิดเสรีด้านการค้าหรือการลงทุน ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา”

และได้ตัดวรรค 3 – 5 เดิมทิ้งโดยเปลี่ยนเป็นข้อความดังนี้

“ให้มีกฎหมายว่าด้วยการให้ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญาและการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญา โดยคำนึงถึงความเป็นธรรม ระหว่างผู้ที่ได้ประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป”

รวมถึงในวรรคท้ายได้มีการเพิ่มมาตรา 154 (2) ด้วย

เปรียบเทียบการเปลี่ยนแปลงและวิเคราะห์ปัญหา

วรรค 2

1. มีการเพิ่มเติมคำว่า “โดยชัดแจ้ง” หลังคำว่ากฎหมายระหว่างประเทศ  ซึ่งในการเพิ่มเติมถ้อยคำนี้ ทำให้เกิดปัญหาการตีความอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ว่าเป็นเรื่องของ การที่ประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจ ในเขตพื้นที่นอกอาณาเขตโดยชัดแจ้ง หรือเป็นเรื่อง “กฎหมายระหว่างประเทศโดยชัดแจ้ง” ซึ่งไม่ว่าเป็นเรื่องใดก็ตามระหว่าง 2 เรื่องนี้ โดยส่วนตัวผมเห็นว่าไม่มีความจำเป็นที่จะต้องเติมคำว่า โดยชัดแจ้ง ลงไป ซ้ำยังทำให้เกิดปัญหาความไม่ชัดเจนแน่นอนว่าคำว่า “โดยชัดแจ้ง” หมายความว่าอย่างไร แต่อย่างไรก็ตามในเรื่องหนังสือสัญญาที่เกี่ยวข้องกับอาณาเขตของไทยนั้น ยังคงต้องผ่านความเห็นชอบของสภาเช่นเดิม จึงไม่เป็นที่กังวลว่า ประเทศไทยจะสูญเสียดินแดนได้โดยง่าย

2. เปลี่ยนจาก “หรือมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสําคัญ” ซึ่งคำว่า “อย่างกว้างขวาง” และ  “มีนัยสำคัญ” เป็นคำที่สามารถตีความได้กว้างมากว่าอย่างไรที่มี นัยสำคัญ หรืออย่างไรที่ไม่มี นัยสำคัญ หรือสิ่งใดมีผลกระทบกว้างขวาง หรือไม่กว้างขวาง ซึ่งทำให้ไม่เป็นที่รู้ชัดเจนแน่ว่าหนังสือสัญญาใดบ้างที่มีผลกระทบต่อสิ่งต่างๆ ข้างต้นอย่างกว้างขวางและมีนัยสำคัญจริงๆ ซึ่งการแก้ไขครั้งนี้ได้ตัดข้อความนี้ทิ้งทั้งหมดเป็น “หรือมีบทให้เปิดเสรีด้านการค้าหรือการลงทุน” โดยมีความหมายแคบลงอย่างแน่นอนเนื่องจากกล่าวถึงแค่หนังสือสัญญาเปิดเสรีด้านการค้า และหนังสือสัญญาเปิดเสรีด้านการลงทุน ซึ่งมีความหมายต่างจากถ้อยคำเดิมแน่นอน เนื่องจากหนังสือสัญญาเกี่ยวกับการเปิดเสรีการค้าหรือการลงทุนทุกนั้นมีความหมายแคบกว่าเดิมมากนัก หมายความว่ายังมีเรื่องความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมอื่นๆ รวมถึงเรื่องหนังสือสัญญาที่ผูกพันงบประมาณที่ไม่รวมในความหมายของถ้อยคำใหม่นี้ ซึ่งอาจจะเป็นปัญหาที่ถกเถียงได้ว่า ยังควรมีหนังสือสัญญาระหว่างประเทศอื่นไหมที่ควรรวมอยู่ในประเภทที่ต้องผ่านความเห็นชอบของสภาก่อนที่รัฐบาลจะลงนามให้สัตยาบัน

3. ตัดข้อความในตอนท้ายของวรรคที่ว่า “ในการนี้ รัฐสภาจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่องดังกล่าว” ออกไป ซึ่งอาจหมายความได้ว่าไม่มีกรอบกำหนดระยะเวลาที่สภาจะพิจารณาในเรื่องดังกล่าว

วรรค 3 ใหม่

มีการบัญญัติในวรรค 3 ใหม่ของมาตรา 190 ว่า “ให้มีกฎหมายว่าด้วยการให้ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญาและการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญา โดยคำนึงถึงความเป็นธรรม ระหว่างผู้ที่ได้ประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป”

ปัญหาที่เห็นได้ชัดเจนในวรรคนี้คือ คำว่า “ให้มีกฎหมาย…” ซึ่งหมายความว่า หากไม่มีการออกกฎหมายรองรับความในวรรคนี้ ประชาชนก็ยังไม่สามารถเข้าถึงรายละเอียด ขั้นตอนและกระบวนการในการแก้ไข เยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่รัฐบาลได้ลงนามให้สัตยาบันไปอยู่ดี ซึ่งเป็นที่รู้กันดีว่า กว่าจะมีกฎหมายมารองรับนั้น ใช้เวลานานมาก แต่ก็ได้มีการบัญญัติหลักประกันไว้ในมาตรา 4 ว่า “ให้ดำเนินการจัดให้มีกฎหมายตามมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐธรรมนูญนี้ ภายในหนึ่งปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้”

สิ่งที่ถูกตัดออกไปคือ “ให้มีกฎหมายว่าด้วยการกําหนดประเภท กรอบการเจรจา ขั้นตอนและวิธีการจัดทําหนังสือสัญญา…” ตามวรรค 5 เดิมออกไป ซึ่งตั้งแต่ปี 2554 ที่มีการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 190 และได้มีการเพิ่มถ้อยคำนี้ ยังไม่เคยมีการออกกฎหมายเรื่องดังกล่าวมารองรับเลยแม้แต่ฉบับเดียว ซึงนับเป็นปัญหาในการเจรจาทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศเป็นอย่างมาก แต่เมื่อไม่มีถ้อยคำนี้แล้ว ไม่แน่ว่าจะเกิดปัญหาเรื่องความไม่ชัดเจนแน่นอนหรือไม่ เนื่องจากไม่มีความจำเป็นที่จะต้องออกกฎหมายในเรื่องประเภทและกรอบเจรจาอีกต่อไป แต่อย่างไรก็ตามก็สามารถทำตามทางปฏิบัติระหว่างประเทศแต่เดิมประกอบกับขั้นตอนตามอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยสนธิสัญญา (Vienna Convention on the Law of Treaties – VCLT) ซึ่งแม้ไทยไม่ได้เป็นภาคีแต่ก็ต้องปฏิบัติตามในฐานะเป็นกฎหมายประเพณีระหว่างประเทศ (Customary International Law)

สิ่งที่น่าเป็นกังวลสำหรับประชาชนคือ การแก้ไขเพิ่มเติมใหม่ในครั้งนี้ ได้ตัดกลไกการตรวจสอบโดยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทั่วไปออก แต่อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติที่ผ่านมารัฐบาลค่อนข้างมีความระมัดระวังและกังวลเป็นอย่างมากในการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ หรือแม้แต่ข้อตกลงระหว่างประเทศที่ไม่ใช่หนังสือสัญญาก็ตาม (ดูความหมายของหนังสือสัญญาหรือสนธิสัญญาได้ในข้อบทที่ 2(a) ของ VCLT) โดยได้มีการขอความเห็นจากหน่วยงานต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งเป็นหน่วยงานที่ให้ความเห็นแก่รัฐบาลว่า การกระทำดังกล่าวถูกผูกมัดในกรอบมาตรา 190 หรือไม่ ซึ่งในบางกรณีอาจทำให้เกิดความล่าช้าเกินสมควร ซึ่งอาจกระทบเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประเทศได้

บทส่งท้ายและข้อสนอแนะ

ในการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งนี้ได้ลดขั้นตอนความยุ่งยากในการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศไปได้ระดับหนึ่ง ซึ่งเพิ่มความกังวลให้ประชาชนในเรื่องของขั้นตอนการตรวจสอบ รวมทั้งเรื่องขอบเขตของหนังสือสัญญาที่เข้าตามมาตรานี้ที่ไม่รวมถึงหนังสือสัญญาอีกมากมายที่สำคัญในเรื่องสิ่งแวดล้อม พลังงาน หรือผลประโยชน์อื่นๆที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณของประเทศ ซึ่งควรจะมีการถกเถียงและพิจารณาต่อไปว่าหนังสือสัญญาประเภทใดอีกไหมที่ควรหรือไม่ควรผ่านความเห็นชอบของสภา นอกจากนั้นสิ่งที่ยังแก้ไม่ได้ และเป็นปัญหาที่คลาสสิคที่สุดของมาตรา 190 นี้คือ ความไม่ชัดเจนแน่นอนของถ้อยคำ (Ambiguity) ซึ่งยังคงมีให้เห็นอยู่ตามที่อธิบายไว้ข้างต้น ในอนาคตเราอาจจะยังต้องเปลี่ยนแปลงข้อความในมาตรานี้ต่อไปเพื่อความชัดเจนแน่นอน และเพื่อให้เกิดความเหมาะสม และความสมดุลกันระหว่างการลดความยุ่งยากซับซ้อนและความล่าช้า กับความกังวลใจของประชาชนเรื่องความโปร่งใสในการกระทำของรัฐบาล ซึ่งมาตรานี้เป็นการใช้อำนาจทางรัฐบาลระดับรัฐธรรมนูญ ซึ่งการตรวจสอบตกเป็นภาระของศาลรัฐธรรมนูญอยู่ดี แต่คงไม่มีใครอยากให้เกิดเรื่องปัญหายุ่งยากเช่นนั้นเป็นแน่