บทความวิชาการนี้ผู้เขียน[1] มีจุดประสงค์หลักนำเสนอเฉพาะกระบวนการนิติบัญญัติกรณีกระบวนการริเริ่มเสนอกฎหมายภาคประชาชน โดยไม่พิจารณาถึงกระบวนการตราพระราชบัญญัติ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชกำหนด และกฎหมายลำดับรองแต่อย่างใด เพื่อแสดงให้เห็นถึงความสำคัญในการมีส่วนร่วมของประชาชนในสภาวการณ์ที่บ้านเมืองอยู่ในระยะเปลี่ยนผ่านที่ต้องอาศัยหลักการปฏิรูปในด้านต่าง ๆ  ซึ่งเป็นผู้ได้รับผลกระทบจากสภาพปัญหาที่สะสมมาตลอดระยะเวลาหลายปีที่ผ่านมาอย่างต่อเนื่องยาวนาน ที่จะสามารถสะท้อนภาพของปัญหาและแนวทางการแก้ไขปัญหาจากฐานล่างหรือเชิงพื้นที่ในรูปแบบของการร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ความเห็นและข้อเสนอแนะ โดยมีรายละเอียดดังนี้

นับแต่มีการปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินปี 2475 โดยคณะราษฎร์ ประเทศไทย
ได้ยึดถือรูปแบบการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภามาเป็นระยะเวลา 82 ปี มีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมาแล้ว 18 ฉบับ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557[2] ถือเป็นรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรฉบับที่ 19 ของประเทศไทย ซึ่งมีเนื้อหาสาระสำคัญแตกต่างกันไปตามสถานการณ์ทางการเมืองในแต่ละยุคสมัย

รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดที่กำหนดโครงสร้างทางการเมืองและกำหนดหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ตลอดจนกลไกควบคุมและถ่วงดุลการใช้อำนาจรัฐ[3] การกำหนดหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนไว้ในรัฐธรรมนูญจึงเป็นสิ่งที่จำเป็น มองเตสกิเออกล่าวไว้ในหนังสือเจตนารมณ์แห่งกฎหมายในประเด็นที่ว่าอะไรคือเสรีภาพไว้ว่า “ควรจะใส่ไว้ในสมองเลยว่าอะไรคืออิสรภาพ และอะไรคือเสรีภาพ เสรีภาพคือสิทธิที่จะทำทุกสิ่งที่กฎหมายอนุญาต และหากพลเมืองสามารถทำสิ่งที่กฎหมายห้ามได้ประชาชนก็ไม่มีเสรีภาพอีกแล้ว เพราะคนอื่นก็จะมีอำนาจที่จะทำอย่างเดียวกัน”[4] มองเตสกิเออได้นำเสนอหลักการแบ่งแยกการใช้อำนาจอธิปไตย (Seperation of Powers) โดยมีหลักสำคัญว่า เมื่อใดอำนาจนิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ อยู่มือคน ๆ เดียวกัน เสรีภาพย่อมจะไม่มีอีกต่อไป[5] ซึ่งย่อมเห็นได้ชัดว่า
มีเจตจำนงในการจะรักษาปกป้องไว้ซึ่งเสรีภาพของบุคคล

สิทธิ (Rights) หมายถึง ประโยชน์ที่กฎหมายรับรองและคุ้มครองให้แก่บุคคลในอันที่จะกระทำการเกี่ยวข้องกับทรัพย์หรือบุคคลอื่น[6] เช่น สิทธิในชีวิตร่างกาย สิทธิในทรัพย์สิน ฯลฯ

เสรีภาพ (Liberty) หมายถึง ภาวะของมนุษย์ที่ไม่อยู่ภายใต้การครอบงำของผู้อื่น มีอิสระที่จะกระทำการหรืองดเว้นกระทำการ[7] เช่น เสรีภาพในการติดต่อสื่อสาร เสรีภาพในการเดินทาง ฯลฯ

การประกาศใช้บังคับรัฐธรรมนูญไทยที่ผ่านมาจะพบว่ารัฐธรรมนูญบางฉบับก็มิได้รับรองเรื่องสิทธิและเสรีภาพไว้ ได้แก่ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2520 ธรรมนูญการปกครองแห่งราชอาณาจักร พ.ศ. 2534 รวมทั้งสิ้นจำนวน 6 ฉบับ อาจด้วยเหตุผลที่ว่าเพราะเป็นรัฐธรรมนูญที่ตราขึ้นมาโดยมีวัตถุบางประการเป็นการชั่วคราวเท่านั้นและมักเกิดขึ้นภายหลังจากที่มีการยึดอำนาจบริหารราชการแผ่นดิน อย่างไรก็ดี สิทธิ เสรีภาพ และการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนก็มีได้หลากหลายรูปแบบวิธีการ เช่น การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา การเลือกตั้งผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย การออกเสียงประชามติ ซึ่งเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยมากขึ้น

พลันที่พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2556 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา  เรื่อยมาถึงการยึดอำนาจหรือควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) จวบจนถึงการถือกำเนิดรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 ที่มีโครงสร้างสถาบันทางการเมืองประกอบไปด้วย 5 สถาบัน ได้แก่ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) คณะรัฐมนตรี (ครม.) สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ และคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ซึ่งกระบวนการนิติบัญญัติตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 คือ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ เป็นองค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญที่สุดเปรียบเสมือนสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และรัฐสภา[8] ในยามที่บ้านเมืองอยู่ในสภาวการณ์ปกติ สภานิติบัญญัติแห่งชาติมีสมาชิกไม่เกิน 220 คน ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งขึ้นตามคำแนะนำของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ โดยคำนึงถึงความรู้ความสามารถ ความหลากหลายของบุคคลจากกลุ่มต่าง ๆ ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคสังคม ภาควิชาการ ภาควิชาชีพ และภาคอื่น[9] ทำหน้าที่ในการออกกฎหมายโดยตรงเป็นหลัก

การเสนอร่างพระราชบัญญัติให้สภานิติบัญญัติพิจารณาให้ความเห็นชอบในการประกาศใช้เป็นกฎหมาย หมายความรวมถึง กระบวนการตั้งแต่ริเริ่มเสนอกฎหมายจนประกาศใช้บังคับกฎหมายด้วย ซึ่งในส่วนนี้ผู้เขียนขอนำเสนอเปรียบเทียบให้เห็นช่องทางริเริ่มเสนอร่างกฎหมายภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 เท่านั้น ดังนี้

1.  ผู้มีอำนาจเสนอร่างพระราชบัญญัติ

1.1 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550

พระราชบัญญัติเป็นกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นโดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภา โดยการเสนอร่างพระราชบัญญัติมี 4 ฝ่าย[10]  ได้แก่

1) คณะรัฐมนตรี

2) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

3) ศาลหรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเฉพาะกฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดองค์กรและกฎหมายที่ประธานศาลและประธานองค์กรนั้นเป็นผู้รักษาการ และ

4) ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ไม่น้อยกว่า 10,000 คน ตามหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ[11]

1.2 รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557

พระราชบัญญัติเป็นกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นโดยคำแนะนำและยินยอมของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ซึ่งทำหน้าที่สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และรัฐสภา โดยร่างพระราชบัญญัติจะเสนอได้ก็แต่โดย 3 ฝ่าย[12] ได้แก่

1) สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ร่วมกันจำนวนไม่น้อยกว่า 25 คน

2) คณะรัฐมนตรี

3) สภาปฏิรูปแห่งชาติ

2.  การริเริ่มเสนอกฎหมายโดยประชาชน

ตามหลักทฤษฎีการแบ่งแยกอำนาจนั้น ฝ่ายบริหารมีหน้าที่นำเอากฎหมายที่ได้รับจากความเห็นชอบโดยฝ่ายนิติบัญญัติไปปฏิบัติดำเนินการบริหารประเทศ รัฐบาลซึ่งเป็นผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญในการบริหารงานของรัฐ ย่อมอยู่ในฐานะที่รู้ซึ้งถึงปัญหาขัดข้องและความต้องการโดยรวมอย่างแท้จริงของประชาชนโดยผ่านหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ[13] รัฐบาลจึงมีส่วนร่วมในการริเริ่มตรากฎหมายเพื่อใช้บริหารประเทศร่วมกันกับฝ่ายนิติบัญญัติที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยด้วย เพราะหากบุคคลซึ่งจะต้องลงมือปฏิบัติการกับบุคคลซึ่งมีหน้าที่ตรากฎหมายไม่ใช่บุคคลคนเดียวกันแล้ว[14] การพิพาทโต้เถียงระหว่างบุคคลทั้งสองคณะก็จะเกิดขึ้น การบัญญัติให้องค์กรฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารร่วมกันออกกฎหมายโดยมีรัฐธรรมนูญเป็นตัวกำหนดความสัมพันธ์ทางอำนาจและถ่วงดุลซึ่งกันและกันจึงเป็นเรื่องปกติ
ในสมัยปัจจุบัน[15] อีกทั้งบุคคลในองค์กรดังกล่าวเป็นผู้แทนประชาชนชาวไทย นี่คือเหตุผลเบื้องหลังแนวคิดการที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้คณะรัฐมนตรี และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มีอำนาจริเริ่มเสนอกฎหมาย

สำหรับการการร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน ปรากฏให้เห็นครั้งแรก
ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ตลอดเรื่อยมาถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550[16]

การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย[17]  คือ สิทธิในการเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองการปกครองของประชาชนโดยการร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมาย เป็นกลไกเสริมสำหรับการพิจารณาออกกฎหมายบังคับใช้ในสังคม ตามแนวคิดกระบวนการนิติบัญญัติทางตรง (Direct Legislation) กล่าวคือ เป็นการให้สิทธิประชาชน
ใช้อำนาจนิติบัญญัติได้โดยตรง โดยการริเริ่มเสนอกฎหมายได้เอง ไม่ต้องผ่านทางผู้แทนประชาชน แต่ต้องนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติให้การรับรองก่อน นอกจากนี้การมีส่วนร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติทางตรงมีได้ในหลายกรณี ดังนี้

1) การเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายโดยตรง ได้แก่ การเสนอแก้ไขปรับปรุงรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายโดยประชาชนเข้าชื่อกันเสนอกฎหมาย ให้ประชาชนลงคะแนนโดยตรงว่าจะรับหรือปฏิเสธ โดยไม่ต้องผ่านผู้แทน

2) การริเริ่มเสนอกฎหมายทางอ้อม ได้แก่ การเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมาย โดยยื่นร่างกฎหมายนั้นก่อนวันประชุมสมัยสามัญ เพื่อให้สภานิติบัญญัติพิจารณาร่างกฎหมาย หากร่างกฎหมายดังกล่าวไม่ผ่านความเห็นชอบหรือมีการแก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งผู้ริเริ่มเสนอร่างกฎหมายไม่เห็นด้วย ผู้ริเริ่มอาจเสนอร่างกฎหมายนั้นให้ประชาชนออกเสียงประชามติโดยตรงว่าจะรับหรือปฏิเสธร่างกฎหมายนั้น

3) การออกเสียงลงคะแนนรับรองร่างกฎหมาย ประชาชนมีสิทธิออกเสียงลงคะแนนว่าจะรับหรือปฏิเสธร่างกฎหมายที่ออกโดยสภานิติบัญญัติ หากประชาชนเหล่านี้เป็นผู้เข้าชื่อกันเสนอให้สภาพิจารณาภายหลังจากสมัยประชุมถูกเลื่อนไป ประชาชนมีสิทธิเข้าชื่อกันตามจำนวนและภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด เพื่อให้นำร่างกฎหมายนั้นมาออกเสียงประชามติ ซึ่งร่างกฎหมายนี้จะมีผลบังคับใช้เมื่อมีการออกเสียงรับรองในการออกเสียงประชามติแล้ว

4) ร่างกฎหมายที่เสนอโดยผู้แทนประชาชน สมาชิกสภานิติบัญญัติอาจเสนอร่างกฎหมายแก้ไขปรับปรุงรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย เพื่อให้ประชาชนออกเสียงประชามติได้ ทั้งโดยความสมัครใจและ
โดยบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ โดยไม่ต้องมีการเข้าชื่อของประชาชน

การริเริ่มเสนอกฎหมายโดยประชาชนจึงเป็นเรื่องของการมีส่วนร่วมทางการเมืองตามหลัก “ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม” (Participatory Democracy) ตามแนวคิดกระบวนการนิติบัญญัติทางตรง (Direct Legislation)  ซึ่งถือได้ว่าเป็นการเมืองภาคพลเมือง อันจะช่วยหนุนเสริมและอุดช่องว่างในระบบการเมืองภาคตัวแทนหรือประชาธิปไตยทางผู้แทน (Representative Democracy) ให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้นนั่นเอง

3.  วิเคราะห์สภาพปัญหา

3.1 โครงสร้างของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี สภาปฏิรูปแห่งชาติ

3.1.1 สภานิติบัญญัติแห่งชาติ เป็นรูปแบบสภาเดี่ยว เปรียบเสมือนสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และรัฐสภา ประกอบไปด้วยสมาชิกจำนวนไม่เกิน 220 คน มีอำนาจหน้าที่ในการตรากฎหมายใช้บังคับ รวมถึงการเสนอร่างพระราชบัญญัติ โดยสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติร่วมกันไม่น้อยกว่ายี่สิบห้าคน ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติถวายคำแนะนำ

3.1.2 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนหนึ่งตามมติของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และรัฐมนตรีอื่นอีกจำนวนไม่เกินสามสิบห้าคนตามที่นากยกรัฐมนตรีถวายคำแนะนำ ประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน ดำเนินการปฏิรูปด้านต่าง ๆ และส่งเสริมความสามัคคีและความสมาฉันท์ของประชาชนในชาติ

3.1.3 สภาปฏิรูปแห่งชาติประกอบไปด้วยสมาชิกไม่เกิน 250 คน พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง ตามที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติถวายคำแนะนำ โดยบุคคลที่สมควรได้รับการแต่งตั้งเป็นสมาชิกสภาปฏิรูปเป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการสรรหาโดยแบ่งจากจังหวัดต่าง ๆ 77 จังหวัดที่สรรหากันมา ซึ่งจะมีคณะกรรมการสรรหาคณะละหนึ่งชุดต่อหนึ่งจังหวัดๆ ละ 5 คน และให้คณะรักษาความสงบแห่งชาติเลือก1 คนใน 5 คนเท่านั้น ส่วนอีกจำนวนที่เหลือ 173 คนเพื่อจะรวมกันให้เป็น 250 คน จะกระจายมาจากทั่วประเทศ ไม่ยึดติดกับพื้นที่จังหวัดใด แต่ขึ้นอยู่กับแนวทางการปฏิรูปในด้านต่าง ๆ 11 ด้าน[18] ซึ่งมีคณะกรรมการสรรหาประจำด้านละ 1 ชุด บุคคลที่เป็นคณะกรรมการสรรหาจะเป็นสมาชิกสภาปฏิรูปมิได้ โดยให้เสนอชื่อเข้ามาโดยมีองค์กรที่มีสถานะเป็นนิติบุคคลรองรับองค์กรละ 2 คน และคณะกรรมการสรรหาจะสรรหาบุคคลไม่เกิน 50 คน หากได้ประมาณ 50 คน 11 ด้าน จะเท่ากับ 550 คน และส่งรายชื่อไปที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ เพื่อคัดเลือกให้เหลือ 173 คน ไปรวมกับ 77 คนจาก 77 จังหวัด เป็น 250 คน

จะเห็นได้ว่า ด้วยลักษณะการได้มาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี และสภาปฏิรูปแห่งชาติ ซึ่งมีอำนาจในการตรากฎหมาย การบริหารราชการแผ่นดิน และการปฏิรูปประเทศ มิได้มาจากการเลือกตั้งหรือมีหลักยึดโยงความสัมพันธ์กับประชาชนแต่อย่างใด อีกทั้งเมื่อพิจารณาดูบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ฉบับชั่วคราว 2557 คณะรักษาความสงบแห่งชาติก็มีความเกี่ยวพันกับอำนาจในการกำกับดูแลการทำงานขององค์กรทั้งสามค่อนข้างเคร่งครัด การที่ประชาชนมิได้เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยหรือมีหน้าที่รับผิดชอบไม่ว่าจะทางตรงหรือทางอ้อม เท่ากับว่าเจตจำนงทางการเมืองของประชาชนถูกละเลยและให้ความสำคัญในระบบกฎหมาย

3.2 องค์กรและกลไกการเสนอร่างกฎหมาย

ผู้มีอำนาจเสนอร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ได้แก่ สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ร่วมกันจำนวนไม่น้อยกว่า 25 คน คณะรัฐมนตรี และสภาปฏิรูปแห่งชาติ (โปรดดูแผนผังกระบวนการตราพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557)

แผนผังกระบวนการตราพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557

จากแผนผังข้างต้นแสดงให้เห็นว่า องค์กรที่สามารถริเริ่มเสนอร่างกฎหมายได้นั้นมีเพียง 3 ฝ่าย ประชาชนไม่มีสิทธิหรือมีส่วนร่วมในการริเริ่มเสนอร่างกฎหมายได้เลย หากมองอย่างผิวเผินแล้วการที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติเขียนรัฐธรรมนูญโดยให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี สภาปฏิรูปแห่งชาติ เป็นกลไกหนึ่งทำหน้าที่ในห้วงแห่งการปฏิรูปประเทศก็ถือเป็นเรื่องที่ดี การที่จะให้ประชาชนทั้งประเทศเข้าไปนั่งในองค์กรทั้งสามย่อมเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้ ประกอบกับคณะรักษาความสงบแห่งชาติ มีความต้องการสร้างบรรยากาศแห่งความสงบเรียบร้อยและปรองดอง ปฏิรูปกฎเกณฑ์บางเรื่องที่เป็นชนวนความขัดแย้งที่ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำ ไม่เป็นธรรมกับชนในชาติ และไม่ต้องการให้การปฏิรูปครั้งนี้ต้องสูญเสียโดยเปล่าประโยชน์ ทางเลือกหนึ่งที่ไม่ควรมองข้ามเพราะเป็นรากเหง้าสำคัญที่ประสบปัญหาและมีความพยายามรวมกลุ่มต่อสู้ขับเคลื่อนกันมาอย่างต่อเนื่องยาวนานนั่นคือ ภาคประชาชน ด้วยความเชื่อมั่นว่าการตัดสินใจของประชาชนที่มีข้อเสนอต่าง ๆ จะได้รับการแก้ไขและคุ้มครองอย่างเต็มที่ ไม่ใช่เพราะประชาชนฉลาดกว่า มีการศึกษาที่สูงกว่าผู้ที่มีอำนาจรัฐ หากแต่พวกเขาต้องสามารถตัดสินใจและรับผิดชอบในการตัดสินใจหรือการกำหนดเจตจำนงของตนเองได้ ซึ่งจะเป็นหลักประกันว่าการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลทุกรัฐบาลต้องเป็นสิ่งที่ประชาชนเป็นผู้เลือกหรือชี้นำสังคม มิใช่จากบุคคลกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งหรือคณะใดคณะหนึ่ง เพราะฉะนั้นประชาชนสมควรได้รับการตอบสนองจากการปฏิรูปประเทศชาติด้วยการมีสิทธิมีส่วนร่วมใน “การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย” การเข้าชื่อกฎหมายของประชาชนในสภาวการณ์บ้านเมืองปกติ ประชาชนผู้ทรงสิทธิภายในรัฐสามารถมีสิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ ดังนั้นในสภาวการณ์บ้านเมืองที่ไม่ปกติยิ่งต้องสามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ มิใช่นิ่งเฉย เพราะประชาชนเองจะทราบดีกว่าความสำเร็จหรือความล้มเหลวหลาย ๆ อย่างในประเทศมีความแนบชิดอย่างสนิทกับความรับผิดชอบของตนเอง

4.  ข้อเสนอแนะ

แม้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 จะไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้
ผู้เขียนเห็นว่า

(1) ประชาชนสามารถร่วมกันจัดทำความเห็น ข้อเสนอแนะ และร่างกฎหมายภาคประชาชน
ในประเด็นปัญหาเพื่อการปฏิรูป ไปยังสภาปฏิรูปแห่งชาติ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี และ
คณะรักษาความสงบแห่งชาติ รวมทั้งผู้บริหารสูงสุดของส่วนราชการ หรือองค์กรอิสระที่มีอำนาจหน้าที่ในการปฏิรูปได้โดยตรง

(2) องค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับประเด็นที่ประชาชนเสนอ ตามข้อ 1) จะต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนผู้ที่มีส่วนได้เสียเข้าร่วมรับฟัง ชี้แจง หรือแสดงความคิดเห็นในการพิจารณานั้นได้เพื่อประโยชน์ในการปฏิรูป

(3) ร่างกฎหมายใดที่ภาคประชาชนเสนอ และผ่านการพิจารณาเห็นชอบในชั้นสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธย จะต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติทุกครั้ง หรือโดยการทำสัตยาบันร่วมกันของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง

ข้อเสนอแนะข้างต้นถือเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการทางการเมืองโดยสันติวิธีอย่างชอบธรรม ต่อองค์กรผู้มีอำนาจหน้าที่ในระหว่างที่ประเทศชาติต้องการการปฏิรูป เพื่อให้หยุด เปลี่ยนแปลง หรือริเริ่มกระทำการบางอย่าง อันเป็นพัฒนาการทางการเมืองของสังคมที่สมควรได้รับการดำเนินการให้บรรลุผลเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนเป็นสำคัญ