การคัดค้าน TQF  ของคณาจารย์มหาวิทยาลัยไทย นับได้ว่าเป็นมหากาพย์ที่ยาวนานที่สุดอันหนึ่งของประวัติศาสตร์อุดมศึกษาไทยที่ดำเนินมานานกว่ากึ่งทศวรรษ และไม่มีทีท่าว่าจะจบลงง่ายๆ  การถกเรื่อง TQF เริ่มต้นครั้งแรกที่มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ในปี 2552 เมื่อครั้งนโยบายดังกล่าวเริ่มประกาศเป็นครั้งแรก  ในครั้งนั้น นายแพทย์วิจารณ์ พานิช กรรมการ กกอ. และนายแพทย์กำจร ตติยกวี รองเลขาธิการ สกอ. ได้เข้าร่วมแลกเปลี่ยนความคิดเห็นด้วย

ในปีถัดมา ได้มีการจัดประชุมอย่างต่อเนื่องในหมู่นักวิชาการอีกหลายระลอก ทั้งใน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์  สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ และจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยตามลำดับ (โปรดดู รายงาน: สำรวจกระแสค้าน'TQF' ยกเครื่องใหญ่อุดมศึกษารับเปิดเสรี) แม้ในท่ามกลางคำถามและข้อท้วงติงจากคณาจารย์จำนวนมาก สกอ.ก็ยังคงยืนกรานที่จะไม่มีการทบทวนการประกาศใช้ TQF แต่อย่างใด  กระแสการคัดค้าน TQF จึงได้ขยายตัวอย่างกว้างขวาง จนนำไปสู่การออกแถลงการณ์คัดค้าน TQF อย่างเป็นทางการของคณาจารย์กว่า 700 รายชื่อทั่วประเทศ (โปรดดู ข้อเสนอของคณาจารย์ทั่วประเทศต่อแนวทางการปฏิรูปอุดมศึกษาไทย)  และยื่นจดหมายดังกล่าวต่อ นายวรวัจน์   เอื้ออภิญญกุล รมว.กระทรวงศึกษาธิการขณะนั้น ในปี 2554 ที่อิมแพค เมืองทองธานี (โปรดดู "วรวัจน์" รับข้อเสนคณาจารย์ยกเลิกทีคิวเอฟ มอบ สกอ.หาแนวทางแก้ปัญหา ) โดยมีเลขาธิการและรองเลขาธิการสกอ. ร่วมอยู่ด้วย

ในการถกกันถึงปัญหา TQF ขณะนั้น รมว.วรวัจน์ เห็นด้วยว่าควรมีการปรับปรุง  TQF โดยเสนอให้เน้นแต่เพียงการวัดคุณภาพของนักศึกษาที่จบมา มากกว่าที่จะมุ่งควบคุมกำกับการทำงานภายใน ซึ่งแต่ละมหาวิทยาลัยต่างก็มีระบบประกันคุณภาพกันอยู่แล้ว และรองเลขาธิการสกอ.ขณะนั้น ก็เห็นด้วยว่า ระบบการกรอกฟอร์มรายวิชาของมคอ. 3-7 ควรมีการทบทวนและยกเลิก คงไว้แต่มคอ. 2 สำหรับการควบคุมกำกับหลักสูตรเท่านั้น (ทั้งนี้  สกอ.เดินหน้าบังคับใช้ TQF ทั่วประเทศ ทั้งที่มคอ. 1 หรือ กรอบมาตรฐานคุณวุฒิในระดับสาขาวิชา ยังมิได้เสร็จสิ้นแต่อย่างใด)

สามปีผ่านไป ไม่เพียงแต่จะไม่มีการทบทวน TQF แต่ประดิษฐกรรม สกอ.ที่นำไปสู่การบังคับกรอกฟอร์มมหาศาล กลับเดินหน้าอย่างบ้าระห่ำ ติดตามมาด้วยอุตสาหกรรมการประเมินผล ซึ่งได้ขยายตัวอย่างกว้างขวาง สร้างความวุ่นวายปั่นป่วนไปทั่ววงการอุดมศึกษาไทย

TQF เป็นสิ่งที่นักครุศาสตร์ไทยไปลอกเลียนแบบมาจาก Australian Qualifcation Framework (AQF) ของออสเตรเลีย โมเดล AQF ของออสเตรเลีย เป็นผลผลิตของกระแสการแพร่ระบาดของกรอบคุณวุฒิการศึกษาแห่งชาติ (National Qualification Framework--NQF) ที่เริ่มต้นในทศวรรษที่ 1990 ในอังกฤษ สก๊อตแลนด์ ก่อนจะขยายตัวไปในประเทศต่างๆทั่วโลก กว่า 120 ประเทศ ปัจจุบัน มีประเทศจำนวนหนึ่งที่ไม่ใช้ NQF ในการสร้างกรอบคุณวุฒิมาตรฐานทางการศึกษา และหนึ่งในนั้นคือ สหรัฐอเมริกา

ในโลกตะวันตก การเกิดขึ้นของ NQF ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงระบบการศึกษาที่สร้างผลสะเทือนอย่างกว้างขวางในหลายประการด้วยกัน ประการแรก NQF ได้เปิดโอกาสให้ตลาดเสรีนิยมใหม่เข้ามาควบคุมกำกับระบบการศึกษาอย่างเต็มรูปแบบ ด้วยการแทนที่ระบบการสร้างและประเมินความรู้ที่เคยมีอยู่อย่างหลากหลายและแตกต่างกันไปของแต่ละสถาบันการศึกษาและสาขาวิชา ให้เข้าสู่แบบแผนที่เหมือนกัน ด้วยมาตรฐานเดียวที่หดแคบลง เพื่อตอบสนองต่อความต้องการของตลาดแรงงานเท่านั้น

ประการที่สอง  การเกิดขึ้นของ NQF ยังได้ก่อให้เกิดการดึงอำนาจ และเสรีภาพในการสร้างและพัฒนาความรู้ จากมือของผู้สอนและมหาวิทยาลัย ไปอยู่ในมือของเทคโนแครตการศึกษาภายนอกมหาวิทยาลัย ผู้นำเสนอระบบการประสิทธิ์ประสาทความรู้ประเภทใหม่ ที่สามารถชั่งตวงวัดและประเมินผลได้ จะสอนอย่างไร และอะไรคือสิ่งที่ควรถูกเรียนรู้ ไม่ได้อยู่ในอำนาจของผู้สอนอีกต่อไป  หากแต่ได้กลายเป็นปริมณฑลที่ถูกควบคุมกำกับโดยนักประเมินและนักการศึกษาภายนอก

การเปลี่ยนแปลงประการสำคัญที่เกิดจากน้ำมือของ NQF คือ การเปลี่ยนระบบความรู้ (Body of knowledge)  และลดทอนสถานะความเป็นปรัชญาประวัติศาสตร์ของระบบความรู้ให้เหลือเพียงสิ่งที่เรียกว่า “ผลลัพธ์ในการเรียนรู้” (Learning outcome-based qualification framework หรือ Competency-based framework)  การเน้นเพียงที่ “ผลลัพธ์”และความสามารถของความรู้ ได้ยังผลให้ปรัชญาความรู้อันสลับซับซ้อนถูกบังคับให้ถูกตีค่าประหนึ่งว่าเป็นเพียงข้อมูล (Facts) ที่เป็นรูปธรรมเท่านั้น ที่สามารถนำมาแยกเป็นส่วนๆ สำหรับการวัดและประเมินค่าให้เห็นประโยชน์ของการใช้งานในตลาดแรงงานได้อย่างเชิงประจักษ์ ปัญหาสำคัญที่ตามมาคือ ภายใต้กรอบความรู้ชนิดดังกล่าว ที่ทางของจินตนาการ แรงบันดาลใจ เสรีภาพในการคิดเชิงสร้างสรรค์ อันเป็นจากการเรียนรู้นอกกรอบคิดของความรู้ที่ถูกตีค่าเท่ากับข้อมูล ไม่อาจมีที่ทางหรือถูกนับเข้าเป็นความรู้ได้ เนื่องจากเป็นสิ่งที่ไม่สามารถถูกนำประเมินผลได้อย่างเป็นรูปธรรม

เป็นที่น่าสังเกตว่า ในกรณีของไทย การทำลายระบบความรู้ ยังเกิดขึ้นจากการอุตริกำหนดค่าผลการเรียนรู้ที่ควรที่จะเปิดกว้างและยืดหยุ่น ให้หดแคบลงไปอีกด้วยการสร้างความหมายที่เฉพาะเจาะจงขึ้นเป็นมาตรฐานสากลทั่วไป  ทั้งนี้ในขณะที่ในต่างประเทศได้วางกรอบคิดว่าด้วยผลการเรียนรู้  เอาไว้ภายใต้ สามมิติกว้างๆ คือ ความรู้ (Knowledge) ความสามารถ (Competency) และทักษะ (Skill)  นักครุศาสตร์ไทยกลับเพิ่มความหมายเฉพาะแบบไทยๆของผลการเรียนรู้และขยายออกเป็นถึง 5  มิติด้วยกันคือ คุณธรรม จริยธรรม  ทักษะการวิเคราะห์เชิงตัวเลข การสื่อสาร และเทคโนโลยีสารสนเทศ  ความรู้ ทักษะทางปัญญา และทักษะความสัมพันธ์ระหว่างบุคคล ในกรอบคิดที่ไม่เหมือนใครในโลกนี้ ความรู้ ได้ถูกแปลงให้เป็นทักษะเชิงประจักษ์ที่ไม่เหลือที่ทางให้ตีความ ในขณะที่ มหาวิทยาลัยถูกเปลี่ยนจากแหล่งสร้างสรรค์ปัญญาและความคิด ให้กลายเป็นโรงงานผลิตสินค้าแรงงานที่มีทักษะเฉพาะอย่างสมบูรณ์

ประการที่สาม  การรวมศูนย์อำนาจทางการศึกษาไปอยู่ในมือของรัฐ ด้วยการใช้ระบบการประเมินผลการเรียนรู้แบบมาตรฐานเดียว (Unified system)  เข้าควบคุม กำกับสถาบันการศึกษา   และใช้มาตรการดังกล่าวเป็นเครื่องมือสำคัญในการบังคับควบคุมมหาวิทยาลัย ผ่านอำนาจในการอนุมัติหรือไม่รับรองหลักสูตร  การรวมศูนย์อำนาจทางการศึกษาโดยรัฐผ่านกรอบมาตรฐานคุณวุฒิการศึกษา มีระดับที่แตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ ในขณะที่ในโลกตะวันตกมีแนวโน้มที่จะเปิดให้มีการถ่วงดุลย์อำนาจรัฐด้วยสถาบันวิชาการต่างๆมากกว่าประเทศกำลังพัฒนา (Allais 2014) ในกรณีของไทย การรวมศูนย์อำนาจดังกล่าวเป็นไปอย่างเบ็ดเสร็จ และเกิดขึ้นอย่างสวนทางกับนโยบายการผลักดันให้มหาวิทยาลัยออกนอกระบบของรัฐโดยสิ้นเชิง  ทั้งนี้ ในขณะที่มหาวิทยาลัยถูกบีบให้ต้องพึ่งพาตนเองทางด้านการเงินอย่างเป็นอิสระจากรัฐ แต่ในแง่วิชาการและการบริหารหลักสูตรและการเรียนการสอน มหาวิทยาลัยกลับถูกทำให้เป็น “ราชการ”มากยิ่งขึ้น ผ่านการควบคุมกำกับที่เข้มงวดและรวมศูนย์ของระบบประกันคุณภาพชนิดต่างๆ   ทิศทางที่ย้อนแย้งภายใต้การปกครองของสกอ.ดังกล่าวได้สร้างทั้งภาระทางเศรษฐกิจและภาระงานให้กับมหาวิทยาลัยอย่างท่วมท้นอย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อน

ที่สำคัญ การประกาศใช้ TQF ของสกอ.ที่มีผลบังคับใช้กับมหาวิทยาลัยทั่วประเทศ และสร้างผลกระทบมหาศาล กลับดำเนินไปอย่างปราศจากการมีส่วนร่วมของชุมชนวิชาการตั้งแต่เริ่มแรก  คำถามสำคัญคือ เหตุใดจึงเป็นโมเดล NQF แบบออสเตรเลีย?  และการลอกเลียนแบบโมเดลแบบออสเตรเลีย โดยเพิ่ม “ความเป็นไทย” เข้าไปอย่างพละการนี้ ได้มีการศึกษาถึงผลดี ผลเสียของโมเดลดังกล่าวมากน้อยเพียงใด ก่อนนำเอานโยบายดังกล่าวมาประกาศใช้ทั่วประเทศ ?

งานศึกษาในต่างประเทศจำนวนไม่น้อย เห็นพ้องต้องกันว่า นับตั้งแต่การนำเอา NQF มาใช้ในประเทศต่างๆ ยังไม่เคยมีงานศึกษาชิ้นใดที่แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า NQF ได้ช่วยพัฒนาระบบการศึกษา โดยเฉพาะในระดับอุดมศึกษาให้ดีขึ้น (Allais 2014, Coles, Keevy, Bateman and Keating 2014)  โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศกำลังพัฒนาที่ยากจนที่นำเข้าตัวแบบของ NQF ในการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของสถาบันอุดมศึกษาของตนในระดับโลก

ในการศึกษาผลกระทบของ NQF ใน 16 ประเทศทั่วโลก Allais ได้ชี้ให้เห็นว่า ในทางปฏิบัติแล้ว NQF ไม่สามารถตอบสนองต่อวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้อย่างที่อวดอ้างเสมอไป แต่กลับสร้างปัญหาต่างๆขึ้นมา   Allais ได้ตั้งข้อสังเกตต่อสิ่งที่เกิดขึ้นในประเทศกำลังพัฒนาที่ยากจนเมื่อนำ NQF มาใช้ไว้อย่างน่าสนใจ ดังนี้ คือ 1) ความสำเร็จเพียงประการเดียวที่กรอบมาตรฐานคุณวุฒิได้สร้างเอาไว้คือ แบบฟอร์มกระดาษที่บันทึกคุณวุฒิต่างๆจำนวนมาก ที่ไม่เคยถูกนำมาใช้หรือถูกอ่าน แม้ว่าในหลายประเทศ ตัวแทนของธุรกิจ อุตสาหกรรม จะเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสำคัญในการพัฒนากรอบคุณวุฒิดังกล่าวก็ตามที

2) ไม่มีหลักฐานใดๆที่แสดงให้เห็นว่ากรอบมาตรฐานคุณวุฒิได้นำไปสู่การปรับปรุงสมรรถนะของสถาบันการศึกษาต่างๆให้ดีขึ้น  และไม่มีหลักฐานใดๆที่ชี้ว่าการควบคุมกำกับโดยรัฐผ่านระบบการประกันคุณภาพได้นำไปสู่การปรับปรุงทั้งในแง่คุณภาพและปริมาณของการศึกษาที่ดีขึ้น ในบางประเทศเช่น อัฟริกาใต้ NQF กลับทำให้คุณภาพของการศึกษาแย่ลง  ทั้งนี้โศกนาฏกรรมของ NQF ไม่ได้เกิดขึ้นเพียงเพราะสถาบันการศึกษามีทรัพยากรที่จำกัด หากแต่เพราะทรัพยากรอันจำกัดที่มีอยู่ แทนที่จะถูกนำไปใช้เพื่อเสริมสร้างความเข้มแข็งของการศึกษา กลับถูกนำมาพล่าผลาญอย่างเปล่าประโยชน์ด้วยการทำงานเพื่อตอบสนองต่อระบบการประเมินที่สิ้นเปลืองและไร้ประโยชน์

และ  3) ข้ออ้างของกรอบมาตรฐานคุณวุฒิที่เน้นการวัดผลลัพธ์การเรียนรู้  ว่าจะช่วยให้เกิดการไหลเวียนของแรงงานและเสริมสร้างความสัมพันธ์ระหว่างตลาดแรงงานและการศึกษา กลับไม่เคยเกิดขึ้นจริง ในทางตรงข้าม งานศึกษากลับพบว่าความสัมพันธ์ดังกล่าวกลับอ่อนแอลงภายใต้ NQF ทั้งนี้เนื่องเพราะในขณะที่ตลาดแรงงานและเงื่อนไขทางเศรษฐกิจต่างๆเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา อุดมศึกษาภายใต้กรอบมาตรฐานดังกล่าวกลับถูกบังคับให้มีมาตรฐานเดียว แข็งตัวและไม่ยืดหยุ่น จึงยากต่อการตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงภายนอกได้ (Allais 2014)

สิ่งที่น่าสนใจคือ ปัญหาเหล่านี้เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นในไทยเช่นเดียวกัน และเป็นที่ตระหนักดีในหมู่ผู้บริหารของ สกอ. แต่นักเทคโนแครตการศึกษาเหล่านั้น กลับเลือกที่จะยึดกุมเครื่องมือที่ไร้คุณภาพและเต็มไปด้วยปัญหาเพียงเพื่อธำรงค์รักษาอำนาจของตนเหนือสถาบันการศึกษาต่างๆ  

ในยุโรป หลายประเทศที่บังคับใช้ NQF ได้สนับสนุนให้สมาคมวิชาการและวิชาชีพ ได้เข้ามามีบทบาทในการพัฒนากรอบแนวคิดเชิงคุณวุฒิที่สอดคล้องกับสาขาวิชาการ/วิชาชีพของตน เพื่อเปิดพื้นที่ให้กับความหลากหลายและแตกต่างทางวิชาการและเป็นการสร้างเสริมบทบาทของสถาบันวิชาการที่มิใช่รัฐในการควบคุมกำกับคุณภาพทางวิชาการของสาขาวิชาการของตน ในสหรัฐอเมริกา ที่ไม่ยอมรับกรอบแนวทางแบบ NQF สมาคมวิชาการและสมาคมวิชาชีพ เป็นชุมชนวิชาการที่สำคัญในการทำหน้าที่ยกระดับและพัฒนาคุณภาพวิชาการในสาขาต่างๆ 

ในกรณีของไทย ทิศทางกลับเป็นไปในทางตรงกันข้าม  เพราะไม่เพียงความแตกต่างและหลากหลายทางวิชาการจะถูกทำลายและแทนที่ด้วยกรอบคิดอันคับแคบของนักการศึกษาไม่กี่คนแล้ว รัฐกลับไม่เคยสนับสนุนบทบาทของสมาคมวิชาการ/วิชาชีพในการพัฒนาคุณภาพของอุดมศึกษาแต่อย่างใด  อุดมศึกษาไทยได้กลายเป็นหนูทดลองของระบบรวมศูนย์อำนาจทางการศึกษาที่ถอยหลังและไร้ประสิทธิภาพ  ระบบการประกันคุณภาพ การประเมินผลการเรียนรู้ของระบอบ TQF  ไม่เพียงแต่เป็นฝันร้ายประเภทใหม่ของนักวิชาการในยุคนี้ หากแต่ยังเป็นชนวนของวิกฤตอุดมศึกษาไทยที่ยากเกินกว่าจะเยียวยาอีกด้วย

เอกสารอ้างอิง

Allais, Stephanie (2014). Selling Out Education: National Qualifications Frameworks 
and the Neglect of Knowledge, Rotterdam/Boston/Taipei: Sense Publishers.
Bjornavold, J., & Coles, M. (2008). “Governing education and training; the case of
qualifications frameworks”. European Journal of Vocational Training, 42–43,
203–235.
Brown, A. (2011). “Lessons from policy failure: The demise of a national Qualifications Framework based solely on learning outcomes in England”. Journal of Contemporary Educational Studies, 5, 36.
Coles, M., Keevy, J., Bateman, A., and Keating, J. (2014)  “Flying Blind: Policy rationales for National Qualifications Frameworks and how they tend to evolve”. International Journal of Continuing Education and Lifelong Learning, 7(1), 17-46.
Cosser, M. (2001). “The implementation of the National Qualifications Framework and the transformation of education and training in South Africa: A critique”. In A. Kraak, & M. Young (Eds.), Education in retrospect: Policy and implementation since 1990 (pp. 153–167). Pretoria, RZA: Human Sciences Research Council.
Higgs, P., & Keevy, J. (2009). “The reliability of evidence contained in the National Qualifications Framework Impact Study: A critical reflection”. Perspectives in Education, 25(4), 1–12.
Lester, S. (2011). “The UK Qualifications and Credit Framework: A critique”. Journal of Vocational Education and Training, 63(2), 205–216.