เมื่อตุลาการเป็นใหญ่ฯ: อายาโกะ โทยามะ-วิเคราะห์การคัดเลือกกรรมการองค์กรอิสระ

อายาโกะ โทยามะ นักวิชาการจาก ม.เกียวโต ชี้ปรากฏการณ์ตุลาการภิวัตน์ ไม่ใช่แค่เรื่องตุลาการ แต่รวมถึงฝ่ายบริหาร พร้อมสำรวจองค์กรอิสระไทยที่กลายเป็น "สวัสดิการของข้าราชการอายุเกษียณ" แนะแก้คุณสมบัติผู้ดำรงตำแหน่งเพื่อรับประกันความยุติธรรมของกระบวนการยุติธรรม

เสวนาวิชาการเรื่อง “เมื่อตุลาการเป็นใหญ่ในแผ่นดิน” ในวันที่ 22 เมษายน 2559 ณ ห้อง LB1201 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการเสวนาวิชาการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อเพื่อเผยแพร่ความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับตุลาการภิวัตน์ และเพื่อแลกเปลี่ยนความคิดเห็นและอภิปรายถกเถียงทางวิชาการ

งานนี้มีผู้ร่วมนำเสนอ 7 คน ได้แก่

 
โยชิฟูมิ ทามาดะ - ประชาธิปไตยกับตุลาการภิวัตน์
สายชล สัตยานุรักษ์ - มรดกทางประวัติศาสตร์และการบังเกิด "ตุลาการภิวัตน์" ในรัฐไทย
สมชาย ปรีชาศิลปกุล - กำเนิดและความพลิกผันของแนวคิดการเมืองเชิงตุลาการ
กฤษณ์พชร โสมณวัตร - การประกอบสร้างอัตลักษณ์ตุลาการไทย: คุณธรรม สถานภาพ และอำนาจ
อายาโกะ โทยามะ - องค์กรอิสระกับการเมือง การวิเคราะห์เกี่ยวกับการคัดเลือกกรรมการ
ปิยบุตร แสงกนกกุล - ตุลาการภิวัตน์วิธี  
อรรถจักร์ สัตยานุรักษ์ - อนาคตของสังคมไทยภายใต้อำนาจตุลาการ

00000

อายาโกะ โทยามะ 
นักวิชาการ ม.เกียวโต

 

คำศัพท์ "ตุลาการภิวัตน์" ที่เกิดขึ้นและนิยมใช้กันอย่างกว้างขวาง ไม่ใช่ปรากฏการณ์ใหม่เฉพาะในเมืองไทยเท่านั้น แต่ใหม่ในโลกด้วย

จริงๆ แล้วเรายังไม่รู้ว่าตุลาการภิวัตน์คืออะไร ในประวัติศาสตร์นานมาแล้ว พวกเราเข้าใจว่า รัฐประกอบด้วยอำนาจสามฝ่าย คือ ฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการ แต่ในปัจจุบันนี้ พวกเราต้องแก้ไขความเข้าใจเกี่ยวกับโครงสร้างอำนาจรัฐ โดยเฉพาะในประเทศที่เลื่อมใสระบอบประชาธิปไตยในสมัยใหม่ หรือ New Democracy 

ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระต่างๆ เกิดขึ้นแต่ยังมีคำถามที่ต้องตอบเยอะ เช่น ตุลาการภิวัตน์เป็นปราฏการณ์ของฝ่ายตุลาการจริงหรือเปล่า ศาลรัฐธรรมนูญคือศาลหรือองค์กรอิสระ จริงๆ แล้ว รัฐธรรมนูญปี 2550 กำหนดไว้ว่า ศาลรัฐธรรมนูญคือศาล แต่ยังไม่ชัดเจนใช่หรือไม่ องค์กรอิสระคืออะไร ประเด็นนี้ก็ยังไม่ชัดเจน องค์กรอิสระคือองค์กรของฝ่ายบริหารหรือฝ่ายตุลาการ มีอำนาจพิเศษเกิดขึ้นหรือเปล่า อำนาจหน้าที่ของสามฝ่ายนั้นชัดเจน แต่สำหรับศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ อาจจะมีความแตกต่างกันระหว่างประเทศต่างๆ โดยเฉพาะประเทศที่เลื่อมใสระบอบประชาธิปไตยในสมัยใหม่ ดังนั้น องค์กรอิสระน่าจะมีลักษณะเฉพาะตัวตามแต่ละประเทศ ดิฉันคิดว่าพวกเราต้องเรียนหรือทำวิจัยเกี่ยวกับความแตกต่างกันระหว่างประเทศ

ย้อนกลับมาประเทศไทย ตามที่ทุกท่านทราบดีแล้ว องค์กรอิสระไทยเกิดขึ้นภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 และยังมีอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550 และร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย ฤชุพันธุ์ ด้วย บทบาทขององค์กรอิสระเหล่านี้คือการขจัดคอร์รัปชันและความผิดเกี่ยวกับการเลือกตั้ง เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ, ป.ป.ช., กกต. แต่ปัจจุบันนี้มีประชาชนที่วิพากษ์วิจารณ์องค์กรอิสระจำนวนมาก และมีคำถามว่าองค์กรอิสระไทยดูเหมือนจะมีแนวโน้มเกิดขึ้นเช่นกันในประเทศต่างๆ ซึ่งไม่ต่างจากประเทศไทย อะไรคือปัญหาเกี่ยวกับองค์กรอิสระไทย

ในประเทศไทย องค์กรอิสระ 11 แห่งเกิดขึ้นในเวลาไล่เลี่ยกัน ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 นี่คือลักษณะพิเศษเกี่ยวกับองค์กรอิสระไทย แต่จะพุ่งประเด็นไปที่ศาลรัฐธรรมนูญเท่านั้นส่วนองค์กรอิสระอื่นๆ ยังไม่ได้มีการหยิบยกมาวิพากษ์วิจารณ์เท่ากับศาลรัฐธรรมนูญ 

ดิฉันไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมาย แต่เป็นผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐศาสตร์ ดังนั้น จะไม่ได้พูดถึงความถูกต้องเกี่ยวกับคำวินิจฉัยหรือคำตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญหรือองค์กรอิสระ แต่จะสำรวจประวัติของคณะกรรมการองค์กรอิสระที่เกี่ยวกับการฟ้องต่อผู้ที่มีอำนาจทางการเมือง หรือการเลือกตั้ง เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ ป.ป.ช. กกต. ผู้ตรวจการแผ่นดิน และอยากจะเปรียบเทียบกับองค์กรอิสระของประเทศอินโดนีเซีย เพราะก่อตั้งขึ้นในสมัยเดียวกันกับประเทศไทย

ก่อนที่จะได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญ 2540 มีการถกเถียงกันหลายประเด็น ทั้งกรณีที่ประชาชนวิพากษ์วิจารณ์ว่า การที่กระทรวงมหาดไทยรับผิดชอบเรื่องการเลือกตั้ง รัฐบาลอาจมีอิทธิพลต่อการเลือกตั้ง กระทรวงยุติธรรมไม่ยุติธรรมเลย เพราะผู้พิพากษาที่มีวัยวุฒิสูง มีอิทธิพลหรือไม่มีการตรวจสอบจากภายนอก ไม่มีความเกี่ยวข้องกับประชาชน สำหรับการปราปปรามคอร์รัปชัน ป.ป.ป. (คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ) ไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ

เพื่อแก้ไขปัญหาเหล่านี้ องค์กรอิสระจึงเกิดขึ้นหลายองค์กรในสมัยเดียวกัน การคัดเลือกกรรมการขององค์กรอิสระหรือผู้พิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญ มีกรอบความคิดพื้นฐาน คือ เป็นคนกลางทางการเมืองเท่ากับองค์กรกลางที่เป็นอิสระ แต่ถามว่า เป็นอิสระจริงหรือไม่ 

สำหรับคุณสมบัติของผู้พิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญและกรรมการของ ป.ป.ช. คือ ผู้ที่เคยมีตำแหน่งรัฐมนตรี กรรมการ ป.ป.ช. กกต. คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน รองอัยการสูงสุด อธิบดี หรือศาสตราจารย์ ฯลฯ ส่วนคนที่ไม่มีคุณสมบัติ คือ ส.ส. ส.ว. ข้าราชการทางการเมือง สมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น คนที่เคยรับตำแหน่งในพรรคการเมืองภายในสามปีก็ไม่มีคุณสมบัติ หมายความว่า รัฐธรรมนูญไทยพยายามจะขจัดนักการเมืองจากผู้พิพากษาศาลรัฐธรรมนูญหรือกรรมการขององค์กรอิสระ 

ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550 มีการเพิ่มเติมให้ผู้มีสิทธิรับตำแหน่ง คือ ผู้พิพากษาของศาลทหาร ทนายความที่มีประสบการณ์ไม่น้อยกว่า 30 ปี รวมถึงเอ็นจีโอด้วย 

สำหรับ กกต. ก็เช่นกัน สำหรับศาลรัฐธรรมนูญ ประมาณ 50% มาจากศาลฎีกาหรือศาลปกครองสูงสุด อีกครึ่งหนึ่งมาจากผู้เชี่ยวชาญด้านนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ สำหรับ ป.ป.ช. คณะกรรมการคัดเลือกเสนอรายชื่อแล้ว วุฒิสภาคัดเลือกหรือมีมติ กกต. ก็เช่นกัน ศาลฎีกาเสนอรายชื่อได้ แต่สุดท้าย วุฒิสภาเป็นผู้คัดเลือกหรือลงมติ

การแต่งตั้งกรรมการแต่ละรัฐบาลมีประเด็นที่น่าสังเกตคือ ฝ่ายทักษิณ เอาชนะในการเลือกตั้งอย่างต่อเนื่อง แต่สำหรับกรรมการขององค์กรอิสระ หรือผู้พิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญจำนวนของกรรมการที่ถูกคัดเลือกภายใต้รัฐบาลฝ่ายทักษิณ มีแค่ 50% เท่านั้น ส่วน ป.ป.ช. น้อยกว่า 50% 

ต่อไปจะดูประวัติของกรรมการ ทั้งนี้ ข้อมูลยังไม่สมบูรณ์ แต่เท่าที่สำรวจ 22 ท่าน เรียนจบระดับปริญญาตรีจากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) 17 ท่านเรียนจบคณะนิติศาสตร์ หมายความว่าไม่มีความหลากหลายในประวัติการศึกษาเลย สำหรับการศึกษาพิเศษ มี 11 ท่านเรียนจบวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร (วปอ.) ซึ่งองค์กรนี้ก่อตั้งโดยจอมพล ป. 

สำหรับอาชีพก่อนหน้า กลุ่มที่ใหญ่ที่สุดคือ ผู้พิพากษาศาลฎีกา ซึ่งมากพอๆ กับข้าราชการพลเรือน อัยการสูงสุด ทหาร ตำรวจ ก็มี สิ่งที่สำคัญมากที่สุดก็คือ ส่วนใหญ่เกษียณอายุราชการแล้วตอนที่เข้ารับตำแหน่ง หรือกำลังจะเกษียณอายุข้าราชการตอนที่ได้รับแต่งตั้ง ดังนั้น มีผู้พิพากษาหลายท่านที่อายุครบ 70 ปีก่อนที่จะครบวาระ หมายความว่าต้องคัดเลือกใหม่หรือไม่ 

ดังนั้น พวกเราต้องเข้าใจว่า ผู้พิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญไทยค่อนข้างอายุสูงมาก 

สำหรับผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ ปกติพวกเราจะนึกถึงทนายความหรือเอ็นจีโอ แต่จริงๆ แล้ว ตำรวจ ข้าราชการของกระทรวงมหาดไทย พวกเขาถูกคัดเลือกเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐศาสตร์หรือนิติศาสตร์ 

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นที่น่าสนใจมาก คือ ผู้พิพากษาทุกท่านมีประสบการณ์ทำงานที่คณะกรรมการอื่นๆ เยอะ เช่น กรรมการของ ป.ป.ป. ไปเป็นกรรมการ กกต. และผู้พิพากษาศาลรัฐธรรมนูญ มี 4 ท่านเคยเป็น ส.ว. สรรหา และถูกคัดเลือกเป็นผู้พิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญ อีกหลายท่านมีประสบการณ์เป็นคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ 

ป.ป.ช. สำรวจ 23 ท่าน ประวัติการศึกษา ครึ่งหนึ่งเรียนจบคณะนิติศาสตร์ มธ. สำหรับการศึกษาพิเศษ อย่างน้อย 5 ท่านเรียนจบวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร สำหรับอาชีพก่อนหน้า กลุ่มใหญ่ที่สุดคือ ข้าราชการพลเรือน ผู้พิพากษาศาลฎีกามี 3 ท่าน ตำรวจ อัยการสูงสุด และทหาร ส่วนใหญ่เกษียณอายุราชการแล้วหรือกำลังจะเกษียณ ตอนที่เข้ารับตำแหน่ง หมายความว่า กรรมการของ ป.ป.ช. ก็อายุสูงมาก ป.ป.ช. ก็มีประสบการณ์ทำงานที่คณะกรรมการอื่นด้วย

กรรมการของ ป.ป.ป. เปลี่ยนเป็น กรรมการ ป.ป.ช. มี 1 ท่าน กรรมการ ป.ป.ช. ที่ไปเป็นตุลาการรัฐธรรมนูญและกรรมการ ป.ป.ช. 

สำหรับ กกต. ก็เช่นกัน มากกว่าครึ่งหนึ่งเรียนจบคณะนิติศาสตร์ มธ. และเรียนจบวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร อาชีพก่อนหน้า กลุ่มใหญ่ที่สุด คือผู้พิพากษาศาลฎีกา ตามด้วยข้าราชการพลเรือน พวกเขาอายุสูงมาก ส่วนใหญ่กำลังจะเกษียณอายุราชการแล้ว สำหรับประสบการณ์ทำงานอื่นๆ ก็เช่นกัน ป.ป.ช. กกต. น่าสนใจมาก หลังจากหมดวาระของ กกต. มีหนึ่งท่านที่เปลี่ยนเป็นกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ 2550 สองท่านเคยเป็น ส.ว. แบบสรรหา 

สำหรับผู้ตรวจการแผ่นดินก็มีลักษณะเหมือนกัน กรรมการส่วนใหญ่เรียนจบคณะนิติศาสตร์ มธ. และวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร อาชีพก่อนหน้า คือ ข้าราชการพลเรือน เป็นกลุ่มใหญ่สุด ผู้พิพาษาศาลฎีกาและทหารก็มี ส่วนใหญ่กำลังจะเกษียณอายุราชการแล้ว และพวกเขาก็อายุสูงมาก พวกเขามีประสบการณ์ทำงานที่คณะกรรมการอื่นๆ ก็เช่นกัน หลังหมดวาระของผู้ตรวจการแผ่นดิน บางคนได้เป็นกรรมการ กกต. หรือ ส.ว. สรรหา หรือสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติปัจจุบัน

หมายความว่าในปัจจุบัน มีประชาชนที่วิพากษ์วิจารณ์องค์กรอิสระไทยเยอะ ที่ประเทศไทย มีหลายองค์กร แต่สำหรับกรรมการหรือผู้พิพากษา พวกเขามาจากกลุ่มเดียวกัน และสลับตำแหน่งกัน 

องค์กรอิสระก่อตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 แต่ในสมัยก่อนก็มีองค์กรที่มีลักษะคล้ายกัน คือ ส.ว. แบบแต่งตั้ง อาชีพก่อนหน้าของ ส.ว. ส่วนใหญ่มาจากข้าราชการ ตรงนี้มีลักษณะคล้ายกันมาก 

แต่สถานการณ์ขององค์กรอิสระไทย ไม่ใช่ปกติ เพราะองค์กรอิสระของอินโดนีเซีย ก็ก่อตั้งในสมัยเดียวกัน แต่มีลักษณะแตกต่างกันอย่างมาก ศาลรัฐธรรมนูญอินโดนีเซีย ข้อมูลยังไม่สมบูรณ์แต่เท่าที่ดิฉันสำรวจแล้ว กลุ่มใหญ่มากที่สุดคือ นักวิชาการด้านนิติศาสตร์ และที่น่าสังเกตคือมีนักการเมืองอยู่ด้วยสามท่าน 

สำหรับ กกต. ของอินโดนีเซีย ส่วนใหญ่มาจากนักวิชาการ ซึ่งไม่ใช่ด้านนิติศาสตร์ แต่เป็นรัฐศาสตร์ รวมถึงมี กกต.ระดับท้องถิ่น เอ็นจีโอ และนักการเมือง 

สำหรับศาลรัฐธรรมนูญไทย ผู้พิพากษามาจากนักวิชาการด้านนิติศาสตร์ แต่ กกต. ของอินโดนีเซีย มาจากรัฐศาสตร์ ตรงนี้แตกต่างกัน และมี 7 ท่านมาจากคณะกรรมการการเลือกตั้งท้องถิ่น หมายความว่า กกต. ของอินโดนีเซีย ให้ความสำคัญกับประสบการณ์ของคนที่จะมาเป็น กกต.

องค์กรต่อต้านคอร์รัปชันของอินโดนีเซีย มีชื่อเสียงมาก มีความหลากหลายเกี่ยวกับอาชีพ มีทั้ง ข้าราชการพลเรือน นักวิชาการด้านนิติศาสตร์ ทนายความ ตำรวจ อัยการ สื่อมวลชนก็มี ภายใต้รัฐบาลโจโกวี นักข่าวอายุยังน้อยถูกคัดเลือกเป็นกรรมการนี้ นี่คือปรากฏการณ์ใหม่ๆ 

โดยสรุป องค์กรอิสระไทย มีปัญหาคือ กรรมการมาจากกลุ่มเดียวกัน ส่วนใหญ่มาจากข้าราชการที่อายุเกษียณแล้ว ในไทย ประเด็นนี้อาจเป็นเรื่องปกติ แต่สำหรับองค์กรอิสระอินโดนีเซียไม่ปกติเลย ดิฉันคิดว่าองค์กรอิสระไทยก่อตั้งเป็นสวัสดิการของข้าราชการอายุเกษียณแล้ว 

ย้อนกลับมาที่พูดตอนแรก ตุลาการภิวัตน์ไทย มีสองมิติ มิติที่หนึ่ง การขยายอำนาจของฝ่ายตุลาการ อย่างที่ทุกท่านรู้กันแล้ว แต่ยังมีมิติที่สอง คือ การขยายอิทธิพลของฝ่ายบริหารหรือข้าราชการประจำ 

สำหรับมิติที่สอง ดิฉันยังไม่เข้าใจชัดเจนแต่คิดว่ากรรมการหรือผู้พิพากษาส่วนใหญ่มาจากข้าราชการที่เกษียณอายุแล้ว พวกเขาเคยมีตำแหน่งสูง ดังนั้น พวกเขาน่าจะมีเส้นหรือคอนเนคชันกับกระทรวงต่างๆ ดังนั้น ดิฉันเข้าใจว่า ตุลาการภิวัตน์ไทยเป็นปรากฏการณ์ ไม่ใช่แค่ฝ่ายตุลาการ แต่เป็นฝ่ายบริหารด้วย

ศาลรัฐธรรมนูญมีความรับผิดชอบเกี่ยวกับคำวินิจฉัย และ กกต. ป.ป.ช. และผู้ตรวจการแผ่นดิน มีความรับผิดชอบเกี่ยวกับการตรวจสอบหรือการฟ้องคดี ดังนั้น องค์กรอิสระก็คือกระบวนการยุติธรรมทั้งกระบวนการ ดังนั้น ดุลยพินิจระหว่างองค์กรอิสระต่างๆ เป็นสิ่งที่สำคัญเพื่อรับรองความยุติธรรมของกระบวนการยุติธรรม เพราะว่าไม่มีใครที่เป็นกลางโดยแท้จริง

ดิฉันคิดว่า 31 ขององค์กรอิสระไทย ไม่อยู่ที่กรรมการแต่อยู่ที่โครงสร้างองค์กร เพื่อรับรองความยุติธรรม ลักษณะของกรรมการและผู้พิพากษาต้องแตกต่างกัน กรณีของอินโดนีเซีย ไม่ทับซ้อนเลย แต่ของประเทศไทย ทับซ้อนมาก พวกเราเข้าใจได้ง่ายว่าไม่มีความยุติธรรมใช่หรือไม่ พวกเขาสลับกันดำรงตำแหน่งตลอดไป

ดังนั้น ดิฉันคิดว่าเพื่อแก้ไขปัญหาองค์กรอิสระไทย ต้องแก้ไขคุณสมบัติของกรรมการหรือผู้พิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญ