เสวนาที่ SOAS ลอนดอน: นโยบายจำนำข้าวของประเทศไทยกับหลักนิติธรรม

สรุปสาระสำคัญจากบรรยายวิชาการ “นโยบายจำนำข้าวของประเทศไทยกับหลักนิติธรรม” จัดที่ SOAS มหาวิทยาลัยลอนดอน เกี่ยวกับการออกคำสั่งทางปกครองเรียกค่าเสียหาย 3.5 หมื่นล้าน จากโครงการรับจำนำข้าวเปลือกสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ Peter Leyland มองศาลปกครองผ่านคดียิ่งลักษณ์ และวีรพัฒน์ ปริยวงศ์ เสนอ 3 ข้อกังวลเรื่องหลักนิติธรรมในคดีจำนำข้าว

โครงการนิติธรรมในประเทศไทยที่ มหาวิทยาลัยลอนดอน SOAS จัดบรรยาย"นโยบายจำนำข้าวของประเทศไทยกับหลักนิติธรรม" (Thailand's Rice Subsidy and the Rule of Law) ในคลิปเป็นช่วงนำเสนอของ  Peter Leyland มองศาลปกครองผ่านคดียิ่งลักษณ์

โครงการนิติธรรมในประเทศไทยที่ มหาวิทยาลัยลอนดอน SOAS จัดบรรยาย"นโยบายจำนำข้าวของประเทศไทยกับหลักนิติธรรม" (Thailand's Rice Subsidy and the Rule of Law) ในคลิปเป็นช่วงนำเสนอของวีรพัฒน์ ปริยวงศ์

เมื่อวันที่ 9 ธันวาคม 2559 โครงการนิติธรรมในประเทศไทยที่ มหาวิทยาลัยลอนดอน SOAS จัดบรรยายวิชาการหัวข้อ "นโยบายจำนำข้าวของประเทศไทยกับหลักนิติธรรม" (Thailand's Rice Subsidy and the Rule of Law) เกี่ยวกับการออกคำสั่งทางปกครองเรียกค่าเสียหายจากกรณีโครงการรับจำนำข้าวเปลือกในสมัยรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ซึ่งคาดว่าจะมีการโยงต่อไปในชั้นศาลปกครอง บรรยายโดยศาสตราจารย์ Peter Leyland ผู้บรรยายวิชากฎหมายปกครองขั้นสูง และ วีรพัฒน์ ปริยวงศ์ นักวิชาการผู้ประสานงานโครงการนิติธรรมในประเทศไทยและผู้บรรยายวิชากฎหมายกับสังคมในเอเชียตะวันออกเชียงใต้ SOAS

 

Peter Leyland: มองศาลปกครองผ่านคดียิ่งลักษณ์

ในช่วงแรก ศาสตราจารย์ Peter Leyland บรรยายหัวข้อ "Yingluck and the Courts: Ordering the Law in Thailand" โดยพิจารณาความเป็นมาและผลงานของศาลและคำพิพากษาว่ามีส่วนในการส่งเสริมหลักนิติธรรมในประเทศไทยหรือไม่

Peter Leyland เริ่มนำเสนอในส่วนของความเป็นมาของการก่อตั้งศาลปกครองไทยที่เริ่มมาตั้งแต่ช่วงรัชกาลที่ 5 หลังภัยคุกคามจากการล่าอาณานิคม เป็นแรงผลักดันให้รัฐไทยพยายามควบคุมดินแดนของตน นำไปสู่การตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน ซึ่งมี 2 บทบาทคือ ร่างกฎหมาย และรับฎีกาของประชาชน ซึ่งมีข้อสันนิษฐานว่าเพื่อควบคุมไม่ให้มีการใช้อำนาจในทางที่ผิด

แต่รูปแบบของศาลปกครอง ที่เป็นการแยกออกจากกันระหว่างอำนาจบริหารและตุลาการ มาเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2540 ตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ที่มีการตั้งศาลปกครองและออก พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง (2542) โดยการตั้งศาลปกครองเป็นไปเพื่อสนับสนุนรัฐธรรมนูญที่ใช้ระบบศาลคู่ ที่ได้ต้นแบบมาจากระบบของฝรั่งเศส โดยศาลปกครองมีการแยกผู้พิพากษาออกจากระบบศาลยุติธรรม โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อให้เกิดระบบศาลอิสระ

Peter Leyland นำเสนอว่า รัฐธรรมนูญ 2540 มีหลักประกันความเป็นอิสระของศาลปกครองได้อย่างไร โดยเขาเสนอว่า “มีความตั้งใจของความพยายามผ่านการรับผู้พิพากษาเข้ามาประจำศาลปกครองอย่างมืออาชีพ”

ประกอบด้วย หนึ่ง กระบวนการแต่งตั้ง โดยใช้กระบวนการคัดเลือกอย่างเข้มงวด เน้นย้ำเรื่องคุณสมบัติและมีกระบวนการอบรม

สอง ความเป็นอิสระของการบริหารงานศาลปกครอง ซึ่งมีหลักประกัน แม้ตามบทบัญญัติภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ศาลปกครองยังคงฝ่าฝันอุปสรรค ดำเนินงานมานับตั้งแต่ปี 2540 แล้วแม้หลังรัฐประหารปี 2549 ก็ไม่มีการแทรกแซงการดำเนินงานของศาลปกครอง และหลังรัฐประหาร 2557 ก็ยังไม่มีการรบกวนการทำงานของศาลเหล่านี้ ซึ่งสิ่งนี้เป็นภาพขัดแย้งกับสิ่งที่เกิดขึ้นกับศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งกลายเป็นสิ่งไร้ความหมายไปเสียแล้ว นอกจากนี้กระบวนการสืบสวนและไต่สวนของศาลปกครองก็มีการจำกัดระยะเวลา กระบวนการไต่สวนคดีที่ล่าช้าเป็นไปได้ยาก

สาม อัตราเงินเดือนของตุลาการศาลปกครองได้รับเงินเดือนที่สูง เพื่อป้องกันไม่ให้มีการติดสินบน

สี่ การปลดตุลาการศาลปกครองเป็นไปได้ยาก ต้องทำการพิจารณาผ่านการตั้งคณะกรรมการ

 

ในส่วนของคำสั่งเยียวยาของศาลปกครอง สามารถออกคำสั่งที่มีผลเพิกถอนการกระทำทางปกครองที่หน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่รัฐกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมาย โดยมีผลเพิกถอนทั้งหมด หรือบางส่วน และคำสั่งของศาลปกครองยังสามารถมีผลทั้งย้อนหลัง หรือไม่มีผลย้อนหลัง

ศาลปกครองยังมีอำนาจที่ห้ามไม่ให้กระทำการต่อไป (the mandatory order and injunctive relief) ซึ่งเทียบเคียงได้กับระบบกฎหมายจารีตประเพณีของอังกฤษ ที่สั่งให้การกระทำหน้าที่ หรือคำสั่งให้บุคคลกระทำ หรือหลีกเลี่ยงจากการกระทำ เพื่อให้ยอมทำตามกฎหมายได้

ศาลปกครองยังมีอำนาจในการสั่งจ่ายเงินหรือทรัพย์สินเพื่อการเยียวยา ซึ่งเป็นอำนาจที่มากกว่าระบบกฎหมายปกครองของฝรั่งเศสหรืออังกฤษ ที่การสั่งให้มีการชดใช้เงินเป็นเรื่องไม่ปกตินัก

ในด้านสถิติของศาลปกครอง Peter Leyland นำเสนอว่า เมื่อเปรียบเทียบกับศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครองมีประสิทธิภาพและพัฒนาการที่จับต้องได้หากมองตามหลักรัฐธรรมนูญนิยม ไม่ถูกมองในแบบภาพลวง และทำหน้าที่ตัดสินคดีทางกฎหมายที่แท้จริง

Peter Leyland ยังกล่าวด้วยว่าโดยจนกระทั่งถึงปี 2552 มีคำสั่งของศาลปกครองมาแล้วกว่า 35,000 คดี โดยสัดส่วนของคดีสูงที่สุดคือ เกือบ 10,000 คดี เกี่ยวข้องกับกระทรวงมหาดไทย ซึ่งรวมทั้งกรมที่ดิน และกรมการส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย กรมโยธาธิการและผังเมือง 2,900 คดีเป็นการฟ้องสำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งรวมไปถึงสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ซึ่งเป็นสัดส่วนใหญ่ของการฟ้องคดีศาลปกครองเช่นกัน

สำหรับคำสั่งศาลปกครองระหว่างปี 2552 ถึงปี 2558 ยังเป็นที่สงสัยอยู่ แต่สามารถที่จะสืบค้นได้จากเว็บไซต์ของศาลปกครองเพื่ออ่านคำตัดสินตัวอย่างได้

ส่วนคำตัดสินของศาลปกครองที่สำคัญ เช่น ในปี 2546 กรณี ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาเพิกถอนมติเสนอรายชื่อบุคคลที่ผ่านการสรรหาของคณะกรรมการสรรหา กสช. คำพิพากษาในปี 2549 กรณีการไฟฟ้าผลิตแห่งประเทศไทย ซึ่งมีผลป้องกันการแปรรูปให้เป็นกิจการเอกชนของกิจการผลิตไฟฟ้า โดยอ้างเรื่องของการขาดการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน

นอกจากนี้ยังคำพิพากษาในคดีชินคอร์ป กรณีที่ กสท. อนุญาติให้ชินคอร์ปขายหุ้นให้กับกองทุนเทมาเส็กของสิงคโปร์ ในปี 2549 และคดีมาบตาพุดในปี 2552 ที่องค์กรสิ่งแวดล้อมฟ้องศาลปกครองเพื่อให้มีคำสั่งให้ระงับ 76 โครงการอุตสาหกรรมมาบตาพุด ที่ไม่ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 67 วรรคสอง

 

ภาพที่แตกต่างเมื่อเทียบกับศาลรัฐธรรมนูญ

Peter Leyland ยังนำเสนอภาพที่แตกต่างกันเมื่อเทียบกับศาลรัฐธรรมนูญว่า นับตั้งแต่เริ่มต้นศาลรัฐธรรมนูญก็เต็มไปด้วยปัญหา โดยในปี 2544 กรณีตัดสินคดีทักษิณซุกหุ้นภาคแรก ในเวลานั้นศาลรัฐธรรมนูญมีทางเลือกหนึ่งคือ บังคับใช้รัฐธรรมนูญด้วยความเคร่งครัด ด้วยการ ‘แจกใบแดง’ ให้นักการเมือง ตัดสิทธิทางการเมืองใครก็ตามที่แสดงถึงผลประโยชน์ทับซ้อน ไม่ว่าเขาจะเป็นนายกรัฐมนตรีจากการเลือกตั้งหรือไม่

แต่ในเวลานั้นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไม่กี่เสียงที่ลงมติ ‘แจกใบแดง’ ตามที่เสนอโดยคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ซึ่งการตัดสินครั้งนั้น นับเป็นจุดพลิกพันของรัฐธรรมนูญ 2540 ที่แสดงให้เห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญในเวลานั้นโคลงเคลงไปตามการคิดพิจารณาทางการเมือง

เมื่อเปรียบเทียบกับคดีต่อยิ่งลักษณ์ ชินวัตรในปัจจุบัน ผู้สนใจทางการเมืองและสื่อมวลชนให้สนใจต่อแรงกดดันที่อาจมีผลต่อความเป็นอิสระของตุลาการ

นอกจากนี้มีข้อกล่าวหาต่อศาลรัฐธรรมนูญว่าไม่เป็นอิสระ ตัวอย่างเช่น บทบาทของศาลรัฐธรรมนูญในปี 2549 ที่ตัดสินเรื่องความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการเลือกตั้ง 2 เมษายน 2549 คำตัดสินที่ไม่ได้สัดส่วนกรณีนายกรัฐมนตรีสมัคร สุนทรเวช ออกรายการทำกับข้าวทางโทรทัศน์ในปี 2551 และคำตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญปี 2551 ในการยุบ 3 พรรคการเมือง (พรรคชาติไทย พรรคมัชฌิมาธิปไตย และพรรคพลังประชาชน) ซึ่งในครั้งนั้นมีคลิปเสียงล็อบบี้ผู้พิพากษาหลุดออกมาเผยแพร่ทางอินเทอร์เน็ต นอกจากนี้ยังมีกรณีของมติเอกฉันท์ของศาลรัฐธรรมนูญ เมื่อ 7 พฤษภาคม 2557 ถอดถอนยิ่งลักษณ์ ชินวัตรและคณะรัฐมนตรี กรณีโยกย้ายถวิล เปลี่ยนศรี เลขาธิการ สมช.

ทั้งนี้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไทยไม่อาจหลีกเลี่ยงการติดหล่มทางการเมือง ในขณะที่คำตัดสินของตุลาการศาลปกครองยังคงโต้เถียงได้บนพื้นฐานคำอธิบายทางกฎหมาย

Peter Leyland ยังชี้ว่า คดีฟ้องยิ่งลักษณ์ให้จ่ายค่าชดเชย 35,000 ล้านบาท จะเป็นความท้าทายที่มีต่อศาลปกครอง “ศาลปกครองจะตัดสินว่าผู้มีอำนาจมีอำนาจทางกฎหมายหรือไม่ในการเรียกร้องให้จ่ายค่าเสียหาย รวมทั้งพิจารณาว่าเป็นการเรียกค่าเสียหายที่ได้สัดส่วนหรือไม่”

ศาสตราจารย์ทางกฎหมายยังเสนอด้วยว่า แม้ความชอบธรรมของศาลปกครองยังคงมีอยู่นับจากรัฐธรรมนูญ 2540 แต่คดีจำนำข้าวถือเป็นกรณีที่ไม่ถูกคาดหมายให้เป็นหน้าที่ของศาลปกครอง และน่ากังวลว่าจะเกิดความขัดแย้งระหว่างศาลปกครองกับศาลยุติธรรมหรือไม่ หากศาลปกครองไปตัดสินในเรื่องความชอบทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับคดีที่จะถูกตัดสินโดยศาลยุติธรรม โดยในขณะนี้ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองกำลังพิจารณาเนื้อหาการกระทำของอดีตนายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์ ชินวัตร ในกรณีเกี่ยวกับโครงการรับจำนำข้าวเช่นกันโดยคดีจำนำข้าวมีโอกาสที่จะเกิดความขัดแย้งระหว่างศาลปกครองกับศาลปกติ และสุดท้ายผู้ที่ใช้อำนาจรัฐจะปฏิบัติตามคำตัดสินของศาลหนึ่งที่อาจดูขัดกันกับคำตัดสินของอีกศาลหรือไม่

โดยหลักการแล้วไม่ควรมีกรณีประหนึ่งอุทธรณ์ระหว่างศาล 2 ระบบ เพราะทั้งหมดของกระบวนการศาลปกครองคือการดำเนินการที่แยกออกจากกัน คือเป็นอิสระจากระบบศาลยุติธรรม

Peter Leyland เกรงว่าการนำศาลรัฐธรรมนูญและศาลอื่นๆ เข้าสู่การโต้เถียงทางการเมือง จะนำมาซึ่งความเสี่ยง ทำให้ศาลถูกทำให้เป็นเรื่องการเมือง “ศาลไม่ว่าจะเป็นศาลรัฐธรรมนูญ หรือศาลปกครองไม่สามารถถูกคาดหมายให้คลี่คลายคำถามสำคัญทางการเมือง”

ศาสตราจารย์ Peter Leyland กล่าวปิดท้ายว่า ในระบบกฎหมายอังกฤษมีหลักที่เรียกว่า Wednesbury rule กล่าวคือ ศาลอังกฤษจะไม่เข้าไปใช้ดุลพินิจแทนการตัดสินใจของฝ่ายบริหาร เว้นเสียแต่ว่าจะเป็นการตัดสินใจที่ขัดเหตุผลอย่างชัดเจนซึ่งความสำเร็จหรือความล้มเหลวของโครงการรัฐบาลไม่อาจจะเป็นกรณีที่จะให้ศาลพิจารณาได้ และหากมีกรณีเช่นนี้เกิดในประเทศอังกฤษ ศาลก็คงไม่รับพิจารณา และน่าคิดว่า ศาลไทยควรจะมองว่าโครงการรับจำนำข้าวนั้นถือเป็นกรณีที่ไม่อาจชี้ขาดโดยศาล (non-justiciable) หรือไม่

 

วีรพัฒน์ ปริยวงศ์: 3 ข้อกังวลเรื่องหลักนิติธรรมในคดีจำนำข้าว

ในช่วงต่อมาเป็นช่วงบรรยายของ วีรพัฒน์ ปริยวงศ์ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาคดีที่ดำเนินการต่อนางสาวยิ่งลักษณ์ ซึ่งมี 2 ส่วน หนึ่ง ส่วนที่เป็นคดีอาญาซึ่งอยู่ที่ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง กับ ส่วนที่จะบรรยายในครั้งนี้ คือ กระบวนการในทางปกครองโดยออกคำสั่งเรียกค่าเสียหายจากนโยบายจำนำข้าว เป็นจำนวนเงิน 35,000 ล้านบาท

วีรพัฒน์ ปริยวงศ์ สรุปข้อกังวล 3 เรื่องเกี่ยวกับหลักนิติธรรม ได้แก่ 1) การปรับใช้กฎหมายในเชิงขอบเขต (Scope of Application) รัฐสามารถที่จะเรียกค่าปรับจากนายกรัฐมนตรี หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ดำเนินการทางนโยบายได้หรือไม่ ? 2) การปรับใช้กฎหมายในเชิงเนื้อหา (Substantive Application) สิ่งนี้เป็นการกระทำละเมิด (tortious act) หรือไม่? เป็นการกระทำโดยจงใจ (on purpose) หรือโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง (gross negligence) หรือไม่? 3) ข้อพิจารณาทั่วไปเรื่องหลักนิติธรรม (Broader Rule of Law Issues) ได้แก่ ประเด็นเรื่องกระบวนการทางกฎหมาย (Due process) ภาระรับผิดชอบ (accountability) และเส้นที่ไม่ชัดเจนของขอบเขตกฎหมายกับการเมือง (Domain of law and politics)

 

ประเด็นแรก การปรับใช้กฎหมายในเชิงขอบเขต (Scope of Application)

คำถามก็คือรัฐสามารถเรียกปรับค่าเสียหายจากนายกรัฐมนตรีหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ดำเนินนโยบายได้หรือไม่? หากถามนักกฎหมายที่ทำงานกับรัฐบาลทหารเขาก็จะตอบว่า "ทำได้" โดยอ้าง “ พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ (พ.ศ. 2539)” ซึ่งมาตรา 8 ระบุว่า “ให้หน่วยงานของรัฐมีสิทธิเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนดังกล่าวแก่หน่วยงานของรัฐได้ ถ้าเจ้าหน้าที่ได้กระทำการนั้นไปด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง”

แต่เราไม่สามารถดูเฉพาะมาตรา 8 เรายังต้องพิจารณามาตรา 12 ของกฎหมายฉบับนี้ด้วย ที่ระบุว่า “ในกรณีที่เจ้าหน้าที่ต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนเนื่องจากเจ้าหน้าที่ผู้นั้นได้กระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐตามมาตรา 10 ประกอบกับมาตรา 8 ให้หน่วยงานของรัฐที่เสียหายมีอำนาจออกคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้นั้นชำระเงินดังกล่าวภายในเวลาที่กำหนด” โดยถ้อยคำทางกฎหมายที่ใช้ ยังมีคำว่า “ออกคำสั่ง” ซึ่งหมายถึงคำสั่งทางปกครอง (administrative order) ด้วย

ปัญหาก็คือยังมีกฎหมายอื่นอีก ได้แก่ “พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (พ.ศ. 2539)” โดยในกฎหมายนี้มาตรา 4 ระบุว่า พระราชบัญญัตินี้มิให้ใช้บังคับแก่ (1) รัฐสภาและคณะรัฐมนตรี (2) องค์กรที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ (3) การพิจารณาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในงานทางนโยบายโดยตรง (4) การพิจารณาพิพากษาคดีของศาล และการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาคดี การบังคับคดี และการวางทรัพย์ … ฯลฯ

แปลว่าเมื่อคุณจะออกคำสั่งทางปกครอง ไม่ว่าจะเป็นสั่งการให้ซ่อมถนน สั่งการให้สร้างเขื่อน หรือมีคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ของรัฐจ่ายเงินชดเชย การออกคำสั่งต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และไม่สามารถออกคำสั่งมาใช้บังคับกับกรณีที่ยกเว้นไว้ได้

จึงมีคำถามใหญ่ว่าเมื่อกระทรวงการคลังออกคำสั่งให้อดีตนายกรัฐมนตรีชดใช้ค่าเสียหายตาม “พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่” จะขัดต่อหลักการของ “พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หรือไม่ เพราะบางคนอาจจะให้เหตุผลว่า ทำแบบนี้ขัด พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

แต่เมื่อพิจารณาท่าทีของรัฐบาล คสช. ในปัจจุบัน เขาไม่ได้พูดตรงๆ ว่า พวกเขาออกคำสั่งทางปกครองดำเนินการต่ออดีตนายกรัฐมนตรีในเรื่องการออกนโยบาย โดยเมื่อเดือนพฤศจิกายนปี 2558 วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี เคยแสดงความเห็นว่า “มีคนอ้างว่ามาตรานี้ทำให้ออกคำสั่งทางปกครองกับนายกรัฐมนตรีไม่ได้ ซึ่งเป็นจริงว่าเรื่องนโยบายใครจะไปยุ่งเกี่ยวไม่ได้ ไม่ว่านโยบายนั้นจะดีหรือแย่อย่างไร ข้าราชการจะไปโต้แย้งไม่ได้ ฟ้องศาลไปก็ไม่รับ แต่หากเป็นการนำนโยบายไปปฏิบัติแล้วมีการกระทำที่มิชอบ ไม่เป็นไปตามกฎหมาย เลือกปฏิบัติ หรือทุจริตคอร์รัปชั่น สามารถฟ้องร้องต่อศาลหรือออกคำสั่งทางปกครองได้ ที่ผ่านมานโยบายจำนำข้าวก็ไม่มีหน่วยงานใดที่ไปบอกว่านโยบายผิด แต่ผิดที่การดำเนินการซึ่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ไม่ได้ยกเว้น”

ซึ่งสิ่งนี้น่าสนใจอย่างยิ่ง เพราะรองนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นมือกฎหมายของ คสช. ก็ยอมรับว่าเรื่องนโยบายฟ้องไม่ได้ แต่อธิบายว่าไม่ได้ฟ้องยิ่งลักษณ์ในฐานะนายกรัฐมนตรีในเรื่องการกำหนดนโยบาย แต่เป็นเพราะยิ่งลักษณ์ต้องรับผิดชอบต่อการนำนโยบายจำนำข้าวไปปฏิบัติ แสดงว่าเรื่องนี้เราจะพิจารณาบทบาทของยิ่งลักษณ์ ว่าเป็นนายกรัฐมนตรีซึ่งกำหนดนโยบาย หรือยิ่งลักษณ์เป็นเจ้าหน้าที่รัฐ ซึ่งมีบทบาทโดยตรงในการนำนโยบายไปปฏิบัติ

ส่วนที่เป็นประเด็นยากของเรื่องนี้คือ ยิ่งลักษณ์ไม่ได้เป็นนายกรัฐมนตรีเท่านั้น แต่ในอีกตำแหน่งหนึ่งก็คือเป็นประธานคณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กนข.) ซึ่งเป็นคณะกรรมการที่เธอตั้งขึ้นในฐานะนายกรัฐมนตรี และเธอเป็นประธานของคณะกรรมการชุดนี้ และเนื่องจากตำแหน่งใน กนข. ทำให้รัฐบาล คสช. ฟ้องเธอว่าเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ ซึ่งต้องรับผิดชอบ และเธอไม่ได้เป็นแค่นายกรัฐมนตรีเท่านั้น

ข้อสังเกตของผมคือ ในทางหนึ่ง คงไม่ถูกต้องนักที่จะพิจารณาแยกเรื่องนโยบายกับเรื่องปฏิบัติโดยอาศัยแค่ชื่อของตำแหน่ง ลองนึกถึง ประธาน กนข. ซึ่งเป็นผู้กำกับนโยบายด้านการเกษตร ตัวประธาน (นางสาวยิ่งลักษณ์) จะต้องเป็นคนที่ไปเจอชาวนาด้วยตัวเองใช่ไหม ต้องไปชั่งน้ำหนักข้าวเองใช่ไหม และต้องทำให้แน่ใจว่าในแต่ละโกดังจะไม่มีการทุจริตใช่ไหม หรือแท้จริงแล้ว ประธาน กนข. ซึ่งมีขอบเขตการทำงานเชิงนโยบายเช่นเดียวกันนายกรัฐมนตรี คือ กำหนดนโยบาย แต่เพราะนายกรัฐมนตรีต้องกำกับดูแลนโยบายหลายเรื่องหลายหน่วยงาน จึงใช้วิธีตั้งคณะกรรมการนโยบายที่ตนเองเป็นประธ่นมากำกับดูแลเรื่องต่าง ๆ นี่ก็เป็นคำถามหนึ่งที่ศาลปกครองจะต้องตอบ ซึ่งเราเองก็ยังไม่ทราบว่าศาลจะมีคำตอบกับเรื่องนี้อย่างไร

 

ประเด็นที่สอง การปรับใช้กฎหมายในเชิงเนื้อหา (Substantive Application)

วีรพัฒน์ ปริยวงศ์ กล่าวต่อไปว่า สมมติศาลเห็นในประเด็นแรกว่าขอบเขตการใช้กฎหมายแบบนี้ไม่ขัดต่อ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และการออกคำสั่งสามารถนำมาใช้กับเรื่องจำนำข้าวได้ ก็ยังต้องพิจารณาต้อไปในเชิงเนื้อหาสาระว่าการกระทำของนางสาวยิ่งลักษณ์นี้เป็นการกระทำละเมิด (tortious act) หรือไม่ และมีเนื้อหากระทำอย่างไรที่นำไปสู่ค่าเสียหายเป็นเงิน 35,000 ล้านบาท

คำถามหลักคือ อะไรคือการ “กระทำละเมิด” เมื่อพิจารณาคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ 101/2548 วางหลักพิจารณณาตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่า “ผู้ใดจงใจหรือประมาทเลินเล่อ ทำต่อบุคคลอื่นโดยผิดกฎหมายให้เขาเสียหายถึงแก่ชีวิตก็ดี แก่ร่างกายก็ดี อนามัยก็ดี เสรีภาพก็ดี ทรัพย์สินหรือสิทธิอย่างหนึ่งอย่างใดก็ดี ท่านว่าผู้นั้นทำละเมิดจำต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนเพื่อการนั้น”

ดังนั้น องค์ประกอบของการละเมิดจะต้องมี 1. การกระทำ 2. ความจงใจหรือประมาทเลินเล่อ 3. โดยผิดกฎหมาย 4. ก่อให้เกิดความเสียหาย และ 5. มีความสัมพันธ์ระหว่างการกระทำและการใช้ค่าสินไหมทดแทน

เมื่อพิจารณากับกรณีของยิ่งลักษณ์ องค์ประกอบข้อแรกคงไม่สงสัยว่ามีการกระทำ องค์ประกอบที่สองเรื่องจงใจหรือประมาทเลินเล่อจะกล่าวถึงภายหลังเพราะกฎหมายเรื่องนี้กำหนดให้ต้องร้ายแรงพิเศษ

ส่วนองค์ประกอบข้อที่สาม ที่ว่ากระทำผิดกฎหมายหรือไม่นั้น ประเด็นนี้ก็ยังคงมีคำถาม โดยกรณีของยิ่งลักษณ์ ได้ดำเนินตามนโยบายที่แถลงไว้กับรัฐสภา เป็นช่องทางของนโยบายที่ได้หาเสียงไว้กับผู้ออกเสียงเลือกตั้งที่ทำให้เธอเข้าสู่อำนาจ และไม่มีกฎหมายที่ห้ามไม่ให้รัฐบาลทำนโยบายอุดหนุนการเกษตรเพื่อช่วยเหลือประชาชน ซึ่งถ้าไม่ผิดกฎหมายก็ไม่ใช่ละเมิด แต่ก็มีคนบอกว่า ไม่ว่ายิ่งลักษณ์จะทำผิดกฎหมายหรือไม่ แต่เธอใช้เงินจากงบประมาณภาษีจ่ายให้กับชาวนา และทำให้เกิดความสูญเสียในเชิงงบประมาณในภาคการคลัง ซึ่งเรื่องนี้ขอเป็นคำถามปลายเปิดก็แล้วกัน

แต่คำถามที่ใหญ่มาก ก็คือ องค์ประกอบข้อที่สี่ เรื่องก่อให้เกิดความเสียหาย ซึ่งเราจะคำนวณปริมาณความเสียหายอย่างไร นี่เป็นสิ่งที่เราจะต้องติดตามว่าผลในชั้นศาลจะปรากฏอย่างไร โดยมีการอ้างว่าเกิดความเสียหาย 35,000 ล้านบาทจากการดำเนินโครงการทั้งหมด มีการนำเสนอภาพอย่างง่ายๆ ว่ารัฐบาลนำข้าวมาจากชาวนา แล้วรัฐบาลก็ไม่สามารถจำหน่ายข้าวได้ในราคาที่คาดหมายเอาไว้ เพราะรับซื้อจากชาวนาในราคาที่สูง ทำให้รัฐบาลสูญเสียงบประมาณมหาศาล แล้วนำตัวเลขปิดบัญชีที่ว่าไปเรียกค่าเสียหาย 35,000 ล้านบาทจากยิ่งลักษณ์ แต่เมื่อเราพูดถึงนโยบายการให้เงินอุดหนุนทางการเกษตร ย่อมไม่ใช่นโยบายด้านการค้า นโยบายจำนำข้าวไม่ได้มุ่งส่งออกข้าวเพื่อสร้างกำไร แต่เป็นโครงการให้เงินอุดหนุน มุ่งช่วยคนยากจนหรือชาวนาในพื้นที่ชนบท เหมือนการสร้างโรงพยาบาล โรงเรียน หรือโครงสร้างคมนาคม ซึ่งต้องใช้งบประมาณจำนวนมากและไม่ได้ทำให้รัฐบาลได้กำไร ดังนั้นในเรื่องของการก่อให้เกิดความเสียหายในแง่ไหนก็เป็นคำถามหนึ่ง เช่นกัน การจะสรุปว่าเงินส่วนนี้กลายมาเป็นค่าเสียหายทางละเมิดคงเป็นคำถามใหญ่ที่รอคำตอบอีกเรื่องหนึ่ง

ในส่วนขององค์ประกอบข้อที่ห้า การจะเรียกค่าเสียหายทางละเมิดต้องพิสูจน์ความสัมพันธ์ระหว่างการกระทำและการใช้ค่าสินไหมทดแทน ยกตัวอย่างตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการละเมิด เช่นคุณเรียกค่าสินไหมชดเชย เพราะมีคนขับรถโดยประมาทเลินเล่อทำให้ชนคุณบนถนน คุณก็จะต้องพิสูจน์ให้ได้ว่าคนขับได้ขับรถคันนั้นและชนคุณ แต่ถ้าคุณเพียงแต่อ้างว่า คนขับได้ขับรถคันนั้น แล้วชนรถอีกคันหนึ่ง และรถอีกคันที่ว่าทำให้รถอีกคันชนคุณ คุณก็ต้องพิสูจน์ความสัมพันธ์ระหว่างการกระทำที่ทำให้เกิดรถชนคุณ

ในกรณีของนโยบายจำนำข้าวเราจะพิสูจน์มีความสัมพันธ์กับการทำให้เกิดความสูญเสีย 35,000 ล้านบาทได้หรือไม่ ว่าความสูญเสียนั้นจะเกิดจากการกระทำของเธอโดยตรงเอง หรือเป็นเพราะปัจจัยจากภาวะตลาดโลก ผมก็คิดว่านี่เป็นประเด็นใหญ่ที่เปิดกว้างให้มีการถกเถียง

กลับมาประเด็นเรื่ององค์ประกอบข้อที่สอง กรณีที่เรียกค่าเสียหายจากเจ้าหน้าที่ กฎหมายได้กำหนดเพิ่มไปอีกว่าต้องมีการกระทำการโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ในคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 10/2552 หมายถึง “การกระทำโดยมิได้เจตนาแต่เป็นการกระทำซึ่งบุคคลพึงคาดหมายได้ว่าอาจก่อให้เกิดความเสียหายขึ้น และหากใช้ความระมัดระวังแม้เพียงเล็กน้อยก็อาจป้องกันมิให้เกิดความเสียหายได้ แต่กลับมิได้ใช้ความระมัดระวังเช่นว่านั้นเลย”

โดยหากศึกษาแนวคำพิพากษาศาลปกครอง กรณีประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง เช่น 1. เจ้าหน้าที่รัฐจอดพาหนะที่เป็นทรัพย์สินของรัฐ ในสถานที่ที่ไม่ปลอดภัย และทำพาหนะหาย 2. เจ้าหน้าที่รัฐซึ่งไม่ตรวจนับสมุดเช็คและไม่ได้นับจำนวนเงินภาษีที่เก็บมา เมื่อนำส่งธนาคารแล้วไม่ครบจำนวน ก็ไม่สามารถตรวจสอบย้อนหลังได้ 3. เจ้าหน้าที่รัฐจัดซื้อที่ดินโดยไม่ตรวจสอบว่าเป็นที่ดินตาบอดไม่ติดถนน 4. หรือเจ้าหน้าที่รัฐรับรองคุณภาพสินค้า โดยไม่ได้ตรวจสอบที่ตัวสินค้าจริง เป็นต้น

ถ้าเรานำตัวอย่างเช่นนี้มาพิจารณากับกรณีของนางสาวยิ่งลักษณ์ว่าได้ลงมือกระทำการที่ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงโดยตนเองหรือไม่ เช่น มีการสั่งการหรือปล่อยให้รัฐบาลเก็บข้าวในสถานที่ซึ่งไม่ปลอดภัย ซึ่งจะทำให้ข้าวถูกขโมย หรือจะทำให้ข้าวเสื่อมคุณภาพ หรือถ้ายิ่งลักษณ์สั่งการว่าเก็บข้าวไว้ที่ไหนก็ได้ เอาไปไว้กลางแจ้งที่ฝนอาจตกใส่ หรือเก็บในสถานที่ซึ่งทำให้ข้าวชื้น หรือว่า ถ้านางสาวยิ่งลักษณ์สั่งการให้ไม่ต้องตรวจสอบนับจำนวนข้าวที่เก็บรักษา กล่าวคือ ถ้านางสาวยิ่งลักษณ์กระทำการมิได้ใช้ความระมัดระวังเช่นว่านั้นแม้แต่น้อยเลยนี่ก็จะเข้าข่ายการกระทำที่ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง

แต่จากข้อมูลที่นำเสนอโดยสื่อมวชชน คดีซึ่งฟ้องโดยรัฐบาล คสช. จะเป็นประเด็นเรื่องที่ว่า นางสาวยิ่งลักษณ์ใช้งบประมาณจำนวนมากในโครงการจำนำข้าว และการใช้วิธีอุดหนุนราคาข้าวโดยไม่คำนึงว่ารัฐอาจจะสูญเสียงบประมาณจำนวนมาก และนั่นก็ถูกมองเป็นการกระทำที่ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงในสายตาของรัฐบาลปัจจุบัน แต่มองอีกแง่ นั่นคือการตัดสินใจในทางนโยบายที่ตั้งใจนำงบประมาณไปอุดหนุนชาวนาในกรอบงบประมาณตามกฎหมาย ดังนั้น ประเด็นที่ต้องพิจารณาเมื่อคดีไปถึงศาลปกครองก็คือ เรื่องใดที่ถือเป็นการกระทำที่ “ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง”

หากเนื้อหาการกระทำของนางสาวยิ่งลักษณ์ไม่ครบองค์ประกอบทั้ง 5 ข้อ ก็ย่อมไม่ถือเป็นการกระทำละเมิด และย่อมไม่มีเหตุที่จะทำให้เรียกค่าเสียหายได้

 

ประเด็นที่สาม ประเด็นพิจารณาทั่วไปเกี่ยวกับหลักนิติธรรม (Broader Rule of Law Issues)

วีรพัฒน์ ปริยวงศ์ บรรยายต่อไปว่า เมื่อพิจารณาเรื่องกระบวนการทางกฎหมาย (Due process) และภาระรับผิดชอบ (accountability) คดีจำนำข้าวนี้ริเริ่มดำเนินการโดยรัฐบาล คสช. ที่ยึดอำนาจรัฐบาลยิ่งลักษณ์ และแทนที่จะใช้กฎหมายที่มีอยู่แล้วดำเนินการ รัฐบาล คสช. เลือกใช้มาตรา 44 ตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ซึ่งมาตรานี้เป็นเหมือนการเซ็นเช็คเปล่าให้กับหัวหน้า คสช. เพื่อที่จะใช้อำนาจทั้งในทางนิติบัญญัติ บริหาร หรือตุลาการ และให้ถือเป็นคำสั่งหรือการกระทำ หรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญนี้และเป็นที่สุด

สิ่งที่มาตรา 44 ส่งผลเกี่ยวข้องกับคดีจำนำข้าว มีอย่างน้อย 2 ระดับ ประการแรก ในขั้นตอนการปฏิบัติที่นำไปสู่การออกคำสั่งให้เรียกค่าเสียหาย 35,000 ล้านบาท ไม่ได้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบขั้นตอนปกติ แต่ใช้มาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว เรื่องนี้จึงถูกตั้งคำถามในเรื่องการดำเนินกระบวนการทางกฎหมาย และในระดับต่อมา ยังมีการใช้มาตรา 44 ออกคำสั่งหัวหน้า คสช. (ที่ 39/2558) เพื่อปกป้องเจ้าหน้าที่รัฐที่เข้ามาดำเนินการสอบสวนกรณีจำนำข้าวเพิ่มเติมอีกชั้น ซึ่งเท่ากับว่านางสาวยิ่งลักษณ์ถูกดำเนินการโดยฝ่ายการเมืองที่เป็นปฏิปักษ์ต่อตนอย่างชัดแจ้ง อีกทั้งดำเนินการโดยแตกต่างไปจากกระบวนการปกติที่ผู้ใช้อำนาจเองมีภาวะความคุ้มกันจากความรับผิดพิเศษขึ้นไปอีก

วีรพัฒน์ กล่าวปิดท้ายถึงคำถามต่อเรื่องขอบเขตระหว่างกฎหมายและการเมือง (domain of law and politics) เมื่อเราพิจารณาว่า ถ้าอดีตหัวหน้ารัฐบาลดำเนินนโยบายที่เกี่ยวข้องกับนโยบายทางเศรษฐกิจหรือสังคม ใช้งบประมาณอัดฉีดลงไปเพื่อช่วยชาวนา แล้วจะถูกเรียกชดใช้ค่าเสียหายจากรัฐบาลชุดต่อมา คำถามก็คือ ถ้าในประเทศอื่นมีการปฏิบัติตามวิธีที่รัฐบาล คสช. ใช้ก็จะเกิดสิ่งแปลกประหลาดขึ้น

เช่น หาก เทเรซา เมย์ นายกรัฐมนตรีสหราชอาณาจักรพาประเทศออกจากสหภาพยุโรปจริงๆ หลังผ่านประชามติ แล้วมีผู้อ้างว่าก่อให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจ จะสามารถฟ้องเรียกค่าเสียหายเทเรซา เมย์ ในฐานะหัวหน้ารัฐบาลหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้หรือไม่ ถ้าประธานาธิบดีแห่งฝรั่งเศส ฟรังซัว อัลลอง ภายหลังจากเกิดเหตุก่อการร้ายโจมตีกรุงปารีส แล้วรัฐบาลได้ประกาศใช้ภาวะฉุกเฉิน ออกมาตรการเข้มงวด จนนักท่องเที่ยวเข้าเมืองน้อยลง แล้วนักธุรกิจฟ้องให้รับผิดชอบเพราะทำให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจได้หรือไม่ หรือบารัก โอบามา ใช้นโยบายต้านโลกร้อนทำให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจ หรือทำให้การจ้างงานลดลง แล้วว่าที่ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ จะฟ้องได้หรือไม่ หรือหากมีผู้อ้างว่ารัฐบาล คสช. ของไทยยึดอำนาจ ซึ่งทำให้นักท่องเที่ยวหวาดกลัว หรือมีข้อห้ามไม่ให้สถานีโทรทัศน์ออกอากาศรายการปกติในช่วงที่ทำการยึดอำนาจ แล้วทำให้สถานีโทรทัศน์ขาดทุน จะมีใครสักคนสามารถฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายจากรัฐบาล คสช. ได้หรือไม่

วีรพัฒน์ ย้ำด้วยว่า นักการเมืองและผู้ใช้อำนาจทุกราย ย่อมสมควรถูกตรวจสอบว่าได้กระทำการโดยทุจริตหรือใช้อำนาจโดยมิชอบหรือไม่ เพียงแต่ควรดำเนินการไปถูกต้องตามหลักกฎหมาย โดยเสมอภาคกับทุกคนตามกระบวนการที่เป็นปกติ เราจึงจำต้องเฝ้าดูว่าศาลปกครองจะดำเนินการต่อคดีจำนำข้าวนี้อย่างไร ที่ผ่านมามีคำตัดสินของศาลปกครองในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการปกป้องประโยชน์สาธารณะเช่น เรื่องสิ่งแวดล้อม หรือการตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐ แต่ถ้าศาลปกครองถูกดึงมาพิจารณาคดีที่โต้แย้งการดำเนินนโยบายของรัฐ ในที่นี้คือคดีจำนำข้าว ก็มีความน่ากังวลต่อเรื่องขอบเขตของกฎหมายและการเมือง และจะเป็นความท้าทายใหญ่หลวงต่อหลักนิติธรรมในประเทศไทย ซึ่งในปัจจุบันนี้ก็เผชิญความท้าทายนานัปการอยู่แล้ว

000

การเสวนานี้เป็นส่วนหนึ่งของการเสวนาทางวิชาการชุด “โครงการนิติธรรมในประเทศไทย” (Rule of Law in Thailand Project) ของศูนย์กฎหมายเอเชียตะวันออก (Centre of East Asian Law) หรือ CEAL ภายใต้วิทยาลัยบูรพศึกษาและการศึกษาแอฟริกา หรือ SOAS มหาวิทยาลัยลอนดอน ในวาระครบรอบ 100 ปี ของการก่อตั้ง SOAS มหาวิทยาลัยลอนดอน

สำหรับ “โครงการนิติธรรมในประเทศไทย” (Rule of Law in Thailand Project) มุ่งดำเนินการทางวิชาการเพื่อศึกษาความหมายของหลักนิติธรรมและประเด็นทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องในประเทศไทย เช่น ความเปลี่ยนแปลงในทางรัฐธรรมนูญ ระบบกระบวนการยุติธรรม สิทธิมนุษยชน และประเด็นอื่นที่มีผลกระทบต่อสังคมไทย เป้าหมายของโครงการคือการผลักดันการศึกษาวิจัยกฎหมายเกี่ยวกับประเทศไทย ซึ่งรวมไปถึงการสนับสนุนการทำงานของนักวิจัยในช่วงต้นของสายงานวิชาการและนักศึกษาปริญญาเอกที่ศึกษาวิจัยหัวข้อเกี่ยวกับหลักนิติธรรมและประเทศไทย โดยสามารถติดตามรายละเอียดและกิจกรรมของโครงการได้ที่ http://www.soas.ac.uk/ceal/rolt/ หรือ https://www.facebook.com/soasrolt