อ่านร่างรัฐธรรมนูญสมัยรัชกาลที่ 7 “ฉบับพระยากัลยาณไมตรี” และ “ฉบับพระยาศรีวิสารวาจา”

เปิดร่างรัฐธรรมนูญสมัยรัชกาลที่ 7 ที่ไม่เคยมีการประกาศใช้ ฉบับแรกเป็นของพระยากัลยาณไมตรี “ฟรานซิส บี. แซร์” มี 12 มาตรา ให้อำนาจอธิปไตยเป็นของพระมหากษัตริย์ มีพระราชอำนาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี อภิรัฐมนตรี และองคมนตรีสภา อำนาจสูงสุดทางนิติบัญญัติเป็นของพระมหากษัตริย์ ส่วนอีกฉบับเป็นร่างของพระยาศรีวิสารวาจา พระมหากษัตริย์แต่งตั้งนายกรัฐมนตรี สภานิติบัญญัติเลือกตั้งครึ่งหนึ่ง และแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ไม่เกินครึ่งหนึ่ง

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 ในวันพระราชพิธีบรมราชาภิเษก เมื่อ 25 กุมภาพันธ์ 2469 (ที่มาของภาพประกอบ: หอจดหมายเหตุแห่งชาติ)

(ซ้าย) พระยากัลยาณไมตรี หรือ ฟรานซิส บี. แซร์ และ (ขวา) พระยาศรีวิสารวาจา (เทียนเลี้ยง หรือ หุ่น ฮุนตระกูล) (ที่มาของภาพประกอบ: วิกิพีเดีย และ "อนุสรณ์ในงานพระราชทานเพลิงศพ พันเอก พระยาศรีวิสารวาจา, 8 มิถุนายน 2511")

 

ร่างรัฐธรรมนูญ 2467 “ฉบับพระยากัลยาณไมตรี”

ในบทความหัวข้อ “พระยากัลยาณไมตรี (Dr. Francis Bowes Sayre)” เผยแพร่ในฐานข้อมูลของสถาบันพระปกเกล้า ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 พระองค์ทรงโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้มีการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาใช้ในประเทศ โดยผู้มีส่วนช่วยร่างรัฐธรรมนูญคือ พระยากัลยาณไมตรี หรือ ฟรานซิส บี. แซร์ (Francis Bowes Sayre) ที่ปรึกษาทางกฎหมายชาวอเมริกัน ผู้อยู่ในคณะเจรจาแก้ไขสนธิสัญญาไม่เป็นธรรมกับชาติตะวันตกหลังสงครามโลกครั้งที่ 1

โดยรัฐธรรมนูญที่พระยากัลยาณไมตรี ร่างนั้นมีเพียง 12 มาตรา เรียกว่า “Outline of Preliminary Draft” เสร็จสิ้นในปี 2467 แต่ไม่ได้มีการประกาศใช้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว

 

พระยากัลยาณไมตรีตอบรัชกาลที่ 7
ยังไม่ควรมีสภาเพราะประชาชนไม่พร้อม

อนึ่งก่อนหน้าที่จะมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว รัชกาลที่ 7 มีพระราชหัตถเลขา "Problem of Siam" สอบถามพระยากัลยาณไมตรี 9 ข้อ ในจำนวนนี้มีคำถามที่เกี่ยวข้องกับระบอบการเมืองได้แก่ ข้อ 3 "สักวันหนึ่งประเทศนี้จะต้องมีระบบการปกครองในระบบรัฐสภาหรือไม่ และระบอบการปกครองในระบบรัฐสภาแบบแองโกล - แซ็กสัน นั้นเหมาะสมกับชาวตะวันออกหรือ" ข้อ 4 "ประเทศนี้พร้อมหรือยังที่จะมีการปกครองระบบผู้แทนราษฎรในรูปใดรูปหนึ่ง?" ข้อ 6 "เราควรมีนายกรัฐมนตรีหรือไม่ ? ควรเริ่มใช้ระบบนี้ในตอนนี้เลยหรือไม่ ?" และข้อ 7 "เราควรมีสภานิติบัญญัติหรือไม่? องค์ประกอบสภาเช่นนี้ควรจะเป็นเช่นใด"

โดยพระยากัลยาณไมตรีตอบกลับมาในบันทึกหัวข้อ “Sayrt’s Memorandum” โดยตอนหนึ่งแสดงความไม่เห็นด้วยกับการมีสภาผู้แทนราษฎร โดยอ้างว่าประชาชนไม่พร้อม โดยระบุว่า "การจะมีรัฐสภาที่ใช้งานได้จะต้องอาศัยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าใจระบอบการปกครองแบบนี้ดี หากไม่มีประชาชนที่มีสติปัญญามากำกับควบคุม รัฐสภามีแต่จะเสื่อมถอยไปเป็นองค์การที่เลวร้ายและเผด็จการ ตราบใดที่ปวงประชาชาวสยามทั้งหลายยังไม่ได้รับการศึกษาสูงกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน การพยายามตั้งองค์กรเชิงรัฐสภาที่ประชาชนเลือกตั้งมามีแต่จะนำอันตรายใหญ่หลวงมาให้ ดังนั้น จึงดูไม่มีทางเลือกนอกจากการคงไว้ซึ่งระบอบการปกครองที่อำนาจเด็ดขาดยังคงอยู่กับพระมหากษัตริย์ อย่างน้อยที่สุดในช่วงปัจจุบันนี้"

รัชกาลที่ 7 ทรงนำจดหมายตอบดังกล่าวให้สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ผู้เป็นหนึ่งในสมาชิกอภิรัฐมนตรีสภา ซึ่งท่านก็ไม่เห็นด้วยในหลายประเด็น โดยเฉพาะเรื่องการมีนายกรัฐมนตรี แต่อย่างไรก็ตามไม่มีการนำร่างรัฐธรรมนูญ 12 มาตราของพระยากัลยาณไมตรีมาใช้แต่อย่างใด

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระยากัลยาณไมตรี (ฉบับแปลโดยวิษณุ เครืองาม)

มาตรา 1

อำนาจอธิปไตยเป็นของพระมหากษัตริย์

มาตรา 2

พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีนายหนึ่งซึ่งรับผิดชอบ ต่อพระองค์ในการบริหารราชการแผ่นดินทั้งปวง และให้นายกรัฐมนตรีอยู่ในตำแหน่งตามพระราชอัธยาศัย

มาตรา 3

ให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบในการแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรีทั้งหลาย ซึ่งเป็นเจ้ากระทรวงต่าง ๆ โดยนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบต่อพระมหากษัตริย์ในกิจการทั้งปวงของแต่ละกระทรวง และจะต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติภารกิจตามนโยบายทั่วไปของรัฐบาล ดังที่มีพระบรมราชโองการ และรับผิดชอบในการประสานงานระหว่างกระทรวงต่าง ๆ เพื่อให้บรรลุนโยบายดังกล่าว

มาตรา 4

ให้รัฐมนตรีแต่ละนายรับผิดชอบโดยตรงต่อนายกรัฐมนตรี สำหรับงานในกระทรวงของตน และให้ร่วมปฏิบัติภาคกิจตามนโยบายทั่วไปของรัฐบาลตามคำบัญชาของนายกรัฐมนตรี

มาตรา 5

ให้มีการประชุมคณะรัฐมนตรี โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน โดยให้คณะรัฐมนตรีประกอบด้วยรัฐมนตรีทุกนาย คณะรัฐมนตรีอาจอภิปรายปัญหาสำคัญอันเป็นประโยชน์ได้เสียร่วมกันได้แต่ให้ นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบในการลงมติทั้งปวง

มาตรา 6

ให้นายกรัฐมนตรีกราบบังคมทูลพระมหากษัตริย์เพื่อขอรับพระบรมราชวินิจฉัย ในปัญหาทั้งปวงอันเกี่ยวด้วยนโยบายทั่วไป และไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใดก็ตาม นายกรัฐมนตรีต้องปฏิบัติตามพระบรมราชโองการ

มาตรา 7

พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งมนตรี 5 นาย ประกอบกันเป็น อภิรัฐมนตรีสภา ให้นายกรัฐมนตรีเป็นสมาชิกอภิรัฐมนตรีสภาโดยตำแหน่ง แต่ห้ามรัฐมนตรีนายอื่นดำรงตำแหน่งสมาชิกด้วย อภิรัฐมนตรีไม่มีอำนาจทางบริหาร ไม่ว่าในกรณีใดๆ ก็ตาม อำนาจหน้าที่ของอภิรัฐมนตรีสภามีเพียงถวายความคิดเห็นแด่พระมหากษัตริย์ ในปัญหาเกี่ยวด้วยนโยบายทั่วไป หรือปัญหาอื่นใดอันมิใช่รายละเอียดเกี่ยวกับงานบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลเท่านั้น อภิรัฐมนตรีสภาไม่มีอำนาจเสนอแนะให้แต่งตั้งใครดำรงตำแหน่งใดตลอดจนเสนอแนะรายละเอียดเกี่ยวกับการปกครอง อย่างไรก็ตาม อภิรัฐมนตรีสภามีอำนาจเปลี่ยนแปลงผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี

มาตรา 8

พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งและถอดถอนสมาชิกองคมนตรีสภาตามพระราชอัธยาศัย

มาตรา 9

ภายในระยะเวลา 3 วันนับแต่วันเสวยราชสมบัติ พระมหากษัตริย์จะทรงเลือกบุคคลหนึ่ง เป็นทายาทด้วยคำแนะนำและยินยอมขององค์มนตรีสภา บุคคลผู้จะเป็นรัชทายาทได้นั้น จะต้องเป็นโอรสของพระมหากษัตริย์และสมเด็จพระบรมราชินี หรือเป็นบุคคลอื่นซึ่งอยู่ในราชตระกูล แต่ทั้งนี้ไม่จำต้องอยู่ในลำดับฐานะมีพระอิสริยยศสูง หรือมีอาวุโสสูง การกำหนดบุคคลใดให้เป็นรัชทายาทย่อมไม่อาจเพิกถอนได้ แต่อาจถูกทบทวนใหม่ได้ในเวลาสิ้นสุดของทุกกำหนด 5 ปี โดยพระมหากษัตริย์ด้วยคำแนะนำและยินยอมขององคมนตรีสภา หากพระมหากษัตริย์สวรรคตก่อนมีการเลือกรัชทายาท ให้องคมนตรีสภาเลือกบุคคลหนึ่งขึ้นเป็นรัชทายาททันทีหลังจากที่พระมหากษัตริย์สวรรคต ไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใดก็ตาม สามในสี่ของสมาชิกองคมนตรีสภา ซึ่งอยู่ในราชอาณาจักร ย่อมประกอบกันเป็นองค์ประชุมกำหนดตัวรัชทายาท

มาตรา 10

ภายใต้บังคับแห่งพระราชอำนาจสูงสุด ศาลฎีกาและศาลอื่นใดทั้งหลายซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงตั้งขึ้นเป็นคราว ๆ เป็นผู้ใช้อำนาจตุลาการ

มาตรา 11

อำนาจสูงสุดทางนิติบัญญัติเป็นของพระมหากษัตริย์

มาตรา 12

การแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญนี้กระทำได้โดย พระมหากษัตริย์ประกอบด้วยคำแนะนำและยินยอมจากสามในสี่ของสมาชิกองคมนตรีสภา

 

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระยาศรีวิสารวาจา-เรมอนด์ บี.สตีเวนส์

นอกจากนี้ในปี 2474 รัชกาลที่ 7 เสด็จไปรักษาพระเนตรที่สหรัฐอเมริกาทรงให้สัมภาษณ์หนังสือพิมพ์ที่สหรัฐอเมริกาเรื่องการตั้งระบบเทศบาลขึ้นในประเทศ และเมื่อเสด็จกลับจากสหรัฐอเมริกา ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้พระยาศรีวิสารวาจา (เทียนเลี้ยง หรือ หุ่น ฮุนตระกูล) ปลัดทูลฉลองกระทรวงการต่างประเทศ ผู้สำเร็จเนติบัณฑิตจากประเทศอังกฤษ และนายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ (Raymond B. Stevens) ที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศ ผู้สำเร็จวิชากฎหมายจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด (Harvard) เคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนรัฐนิวแฮมเชียร์ สังกัดพรรคเดโมแครต รองประธานคณะกรรมการเดินเรือแห่งสหรัฐ และเป็นผู้แทนอเมริกันในสภาการขนส่งทางทะเลของฝ่ายสัมพันธมิตรในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 1 เป็นกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ โดยทั้งสองร่วมกันร่างรัฐธรรมนูญเสร็จในวันที่ 9 มีนาคม 2474 (หรือ 9 มีนาคม 2475 ตามปฏิทินสากล) เป็นภาษาอังกฤษ ใช้ชื่อว่า “An Outline of Changes in the Form of Government” หรือ “เค้าโครงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง” ร่างดังกล่าวได้กำหนดรูปแบบของการปกครอง ความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจบริหารและนิติบัญญัติ ตลอดจนการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไว้ด้วย

โดยพระยาศรีวิสารวาจาและนายเรมอนด์ บี.สตีเวนส์ ได้มอบร่างดังกล่าวให้แก่อภิรัฐมนตรี ในวันที่ 12 มีนาคม 2474 (หรือ 12 มีนาคม 2475 ตามปฏิทินสากล) เพื่อประชุมพิจารณาในที่ประชุมอภิรัฐมนตรีสภา แต่ไม่ปรากฏหลักฐานว่าได้มีการประชุมพิจารณากันอย่างไร และไม่มีการพระราชทานรัฐธรรมนูญในพระราชพิธีฉลองพระนครครบ 150 ปีในวันที่ 6 เมษายน 2475

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระยาศรีวิสารวาจา-เรมอนด์ บี.สตีเวนส์ ที่มีผู้รวบรวมและแปลในเว็บไซต์ academia มีสาระสำคัญดังนี้

1. อภิรัฐมนตรีสภามีจำนวนไม่เกิน 6 คน ทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาของพระมหากษัตริย์ในนโยบายทั่วๆ ไป และห้ามสมาชิกในอภิรัฐมนตรีสภา ไปดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี

2. นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกของพระมหากษัตริย์และต้องรับผิดชอบต่อพระมหากษัตริย์ในเรื่องของการบริหารงานของรัฐบาล นายกรัฐมนตรีมีสิทธิในการเลือกรัฐมนตรีร่วมรัฐบาล ซึ่งจะต้องแจ้งให้พระมหากษัตริย์ทราบและยืนยันด้วย

3. นายกรัฐมนตรีเป็นประธานในการประชุมคณะรัฐมนตรีและเป็นสื่อระหว่างพระมหากษัตริย์กับรัฐมนตรี

4. สภานิติบัญญัติ มีสมาชิกไม่น้อยกว่า 50 คนและไม่เกิน 75 คน สมาชิกที่มาจากเลือกตั้งและแต่งตั้งในจำนวนเท่าๆ กัน และการแต่งตั้งของพระมหากษัตริย์จะต้องไม่เกินครึ่งหนึ่ง คณะรัฐมนตรีจะเลือกผู้ทรงคุณวุฒิมาดำรงตำแหน่งในสภานิติบัญญัติ ถ้าสภานิติบัญญัติใช้อำนาจไปเกินขอบเขตของฝ่ายบริหาร ฝ่ายบริหารมีสิทธิที่จะชี้แจงได้ในสภา มีสิทธิในการตอบคำถามต่างๆ

วิธีการเลือกตั้งสภานิติบัญญัติ ผู้ออกเสียงในแต่ละอำเภอเลือกผู้สมัคร ผู้ที่ได้รับการคัดเลือกจะได้เป็นตัวแทนของมณฑล จำนวนของผู้มีสิทธิเลือกตั้งและจำนวนผู้แทนของมณฑลต้องตั้งอยู่บนฐานของประชากร ผู้ที่ลงสมัครจะต้องอาศัยอยู่ในอำเภอนั้นๆ และจะต้องเสียภาษีในมณฑล

การเลือกตั้งจะต้องฟังเสียงส่วนใหญ่หากมณฑลใดการเลือกตั้งล้มเหลวหรือมีที่นั่งว่างลงพระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติ คุณสมบัติของสมาชิกสภานิติบัญญัติต้องมีเชื้อชาติสยาม และอายุไม่ต่ำกว่า 30 ปี ต้องอ่านออกเขียนได้ ต้องจ่ายภาษี และต้องไม่ดำรงตำแหน่งในรัฐบาล สมาชิกสภานิติบัญญัติดำรงตำแหน่ง 4-5 ปี วาระจะเท่ากับคณะรัฐมนตรี สภานิติบัญญัติจะต้องประชุมปีละไม่น้อยกว่า 1 ครั้ง เว้นแต่จะมีเหตุการณ์พิเศษจะมีการเปิดประชุมสมัยวิสามัญโดยพระมหากษัตริย์

ทั้งนี้ในบทความของชำนาญ จันทร์เรือง เผยแพร่เมื่อเดือนมิถุนายนปี 2558 เห็นว่าร่างรัฐธรรมนูญของพระยาศรีวิสารวาจาดังกล่าวเป็นแต่เพียงเค้าโครงการจัดรูปแบบการปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อีกรูปแบบหนึ่งเท่านั้น มิใช่การปกครองในระบอบประชาธิปไตย (อ่านบทความที่เกี่ยวข้อง) เช่นเดียวกับ สมบัติ ธำรงธัญวงศ์ ที่เห็นว่า “เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบสมบูรณายาสิทธิราชย์ที่ไม่มีรัฐธรรมนูญไปเป็นระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่มีรัฐธรรมนูญ เพราะอำนาจอธิปไตยทั้งหมดยังคงอยู่ที่พระมหากษัตริย์แต่เพียงผู้เดียว” (อ่านบทความที่เกี่ยวข้อง)

อนึ่งในบันทึกความเห็นประกอบ“เค้าโครงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง” ทั้งพระยาศรีวิสารวาจา และ เรย์มอนด์ บี. สตีเวนส์ เสนอว่ายังไม่สมควรที่จะเปลี่ยนแปลงการปกครองในขณะนั้น เพราะประชาชนยังขาดความรู้ความเข้าใจในเรื่องการปกครองตนเอง โดยพระยาศรีวิสารวาจาได้ยกตัวอย่างว่าในประเทศพม่ามีการจัดตั้งเทศบาลตั้งแต่ พ.ศ. 2427 และในอีกเกือบ 40 ปีต่อมาจึงมีการจัดตั้งสภานิติบัญญัติขึ้นใน พ.ศ. 2466 ด้วยเหตุนี้รัฐบาลไทยก็ควรจะพิจารณาประกาศใช้พระราชบัญญัติเทศบาลเสียก่อน เพื่อให้ท้องถิ่นต่างๆ มีประสบการณ์เกี่ยวกับการปกครองตนเองในขอบเขตจำกัด ก่อนที่จะเข้ามามีสิทธิมีเสียงในการปกครองประเทศโดยส่วนรวม

ส่วนสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ อภิรัฐมนตรีในขณะนั้นเห็นว่าการมีนายกรัฐมนตรีนั้นเป็นวิธีการในระบบรัฐสภา เมื่อยังไม่มีรัฐสภาก็ยังไม่ควรจะมีนายกรัฐมนตรี และทรงเห็นว่าปัญหาที่สำคัญของประเทศสยามในขณะนั้นมิใช่อยู่ที่จะมีหรือไม่มีนายกรัฐมนตรี แต่เป็นเรื่องการปรับปรุงระบบบริหารราชการแผ่นดินของประเทศให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

เมื่อถูกคัดค้านจากทั้งผู้ร่างรัฐธรรมนูญและอภิรัฐมนตรี จึงทำให้ไม่มีการพระราชทานรัฐธรรมนูญในพระราชพิธีฉลองพระนครครบ 150 ปีในวันที่ 6 เมษายน 2475 ต่อมาเมื่อคณะราษฎรเปลี่ยนแปลงการปกครอง 24 มิถุนายน 2475 จึงทำให้ "พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475" ที่ประกาศใช้เมื่อ 27 มิถุนายน 2475 กลายเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย

 

ที่มาของข้อมูล

ชำนาญ จันทร์เรือง. “83 ปี 24 มิถุนา 2475” ประชาไท, 25 มิถุนายน 2558 (เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันพุธที่ 24 มิถุนายน 2558)

โชคสุข กรกิตติชัย. "พระยากัลยาณไมตรี (Dr. Francis Bowes Sayre)" ฐานข้อมูลการเมืองการปกครองสถาบันพระปกเกล้า https://goo.gl/OFgvjv

ธนพงษ์ โสดานา. “ร่างรัฐธรรมนูญ ของนาย เรมอนด์ บี สตีเวนส์ และพระยาศรีวิสารวาจา พ.ศ.2474, An outline of changes in the form of government” เผยแพร่ใน Academia.edu

วิษณุ เครืองาม. ร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระยากัลยาณไมตรี ใน วิกิซอร์ซ https://goo.gl/vgJWZy (เผยแพร่ครั้งแรกใน วิษณุ เครืองาม. กฎหมายรัฐธรรมนูญ. พิมพ์ครั้งที่ 2. หน้า 132-4. กรุงเทพฯ; โรงพิมพ์แสวงสุทธิการพิมพ์. (พ.ศ. 2523) ต้นฉบับภาษาอังกฤษดูที่นี่

สมบัติ ธำรงธัญวงศ์ "เค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง", บทความเผยแพร่ใน Facebook, 25 พฤศจิกายน 2557

สุภัทร คำมุงคุณ. "พันเอก พระยาศรีวิสารวาจา" ฐานข้อมูลการเมืองการปกครองสถาบันพระปกเกล้า https://goo.gl/bMcO6X