ชำนาญ จันทร์เรือง: ประชาธิปไตยแบบฝรั่งเศส



ในที่สุดเอ็มมานูเอล มาครง ก็ได้รับการเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดีในการเลือกตั้งรอบสองในวันที่ 7 พฤษภาคมที่ผ่านมา หลายคนค่อนข้างงงๆว่าในระหว่างการหาเสียงมีผู้สื่อข่าวพยายามถามว่าหากได้รับเลือกตั้งฯแล้วจะตั้งใครเป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งดูแปลกๆเพราะในการปกครองตามระบอบประชาธิปไตย(Democracy)ที่มี 2 ระบบใหญ่ คือ ระบบประธานาธิบดี (Presidential System) เช่น สหรัฐอเมริกา อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ ฯลฯ นั้นไม่มีนายกรัฐมนตรี และในระบบรัฐสภา(Parliamentary System) ที่มีประธานาธิบดีหรือกษัตริย์เป็นประมุข เช่น อินเดีย สิงคโปร์ ฯลฯ นายกรัฐมนตรีมาจากพรรคที่ได้รับเสียงหรือรวมเสียงจากพรรคอื่นจนเป็นเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน

ฝรั่งเศสเองก็เคยลองมาทั้ง 2 ระบบ แต่ประสบความล้มเหลวจึงคิดระบบใหม่ขึ้นมาคือระบบกึ่งประธานาธิบดี(semi-presidential system) หรือเรียกอีกอย่างหนึ่งว่าระบบกึ่งรัฐสภา (semi-parliamentary system) โดยพัฒนามาจากช่วงที่มีความวุ่นวายทางการเมือง ไม่ว่าใครจะขึ้นมาเป็นประธานาธิบดีก็จะเกิดข้อขัดแย้งอยู่เสมอ ทำให้การบริหารบ้านเมืองหยุดชะงัก ดังนั้น นักรัฐศาสตร์และนักกฎหมายมหาชนของฝรั่งเศสจึงได้คิดรูปแบบการปกครองใหม่ที่นำเอาระบบประธานาธิบดีและระบบรัฐสภามาผสมผสานกัน โดยให้ประธานาธิบดียังมีอำนาจมากแต่ก็เปิดโอกาสให้รัฐสภาควบคุมการทำงานของฝ่ายบริหารได้ด้วย

ว่ากันตามจริงแล้วระบบนี้ก็คือระบบประธานาธิบดีนั่นเอง แต่ได้ถูกปรับปรุงหรือแก้ไขหลักการใหม่ และในเมื่อฝรั่งเศสเป็นประเทศแรกที่นำระบบนี้มาใช้ตั้งแต่ปี 1958 และใช้อยู่เพียงประเทศเดียว เราจึงเรียกอย่างไม่เป็นทางการว่า “ระบบฝรั่งเศส” ต่อมาเมื่ออดีตสหภาพโซเวียตล่มสลายจากระบอบคอมมิวนิสต์ในปี 1991ประเทศที่เกิดใหม่ก็นำมาระบบนี้มาใช้อย่างแพร่หลาย แต่เมื่อเทียบกับ 2 ระบบใหญ่เดิมแล้วก็ยังมีจำนวนน้อยอยู่

หลักการสำคัญของระบบกึ่งประธานาธิบดีหรือระบบฝรั่งเศส

1) ประธานาธิบดียังคงมีอำนาจสูงสุด เพราะได้รับการเลือกตั้งมาจากประชาชนโดยตรง โดยประธานาธิบดีเป็นผู้แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐบาล ประธานาธิบดีในระบบนี้แตกต่างจากระบบประธานาธิบดีคือประธานาธิบดีจะแบ่งอำนาจในการบริหารให้แก่นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐบาลบางส่วน กล่าวให้เข้าใจง่ายๆก็คือประธานาธิบดีมีอำนาจในทางการเมือง ส่วนนายกรัฐมนตรีมีอำนาจในการบริหารจัดการ แต่อำนาจในการอนุมัติ ตัดสินใจ และการลงนามในกฎหมายยังคงอยู่ที่ประธานาธิบดี ซึ่งแตกต่างจากประธานาธิบดีในระบบประธานาธิบดีที่จะกุมอำนาจบริหารไว้หมดและจะไม่มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในระบบนี้ และในทำนองกลับกันประธานาธิบดีหรือกษัตริย์ในระบบรัฐสภาเป็นเพียงประมุข(Head of State)แต่ไม่มีอำนาจในการบริหาร โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร(Head of Government)แทน

2) อำนาจของรัฐสภาในระบบนี้อยู่กึ่งกลางระหว่างระบบรัฐสภาและระบบประธานาธิบดี คือ รัฐสภามีอำนาจมากกว่ารัฐสภาในระบบประธานาธิบดี แต่ก็ยังมีอำนาจน้อยกว่ารัฐสภาในระบบรัฐสภา เพราะรัฐสภาในระบบนี้มีอำนาจในการควบคุมการทำงานของคณะรัฐมนตรีได้ สามารถตั้งกระทู้ถามหรือเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีได้ ซึ่งในระบบประธานาธิบดีไม่สามารถทำอย่างนี้ได้

3) นายกรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อทั้งประธานาธิบดีและรัฐสภา เนื่องจากนายกรัฐมนตรีได้รับการแต่งตั้งจากประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรีจึงต้องรับผิดชอบต่อประธานาธิบดี แต่ในขณะเดียวกันก็จะต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาด้วย ฉะนั้น นายกรัฐมนตรีจึงมีภาระที่ต้องขึ้นอยู่กับทั้งประธานาธิบดีและรัฐสภา เพราะทั้งประธานาธิบดีและรัฐสภาสามารถปลดนายกรัฐมนตรีออกได้ นอกจากนั้นนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีอาจเข้าร่วมการประชุมรัฐสภาได้ แต่ไม่มีสิทธิออกเสียง

จากที่กล่าวมานี้จะเห็นได้ว่าคณะรัฐมนตรีในระบบกึ่งประธานาธิบดีนี้ค่อนข้างปฏิบัติงานด้วยความยากลำบากกว่าคณะรัฐมนตรีในระบบประธานาธิบดีแท้ๆหรือคณะรัฐมนตรีในระบบรัฐสภา เพราะต้องรับผิดชอบต่อทั้งประธานาธิบดีและรัฐสภา และยิ่งหากประเทศใดที่มีพรรคการเมืองจำนวนมากแล้ว รัฐสภาก็อาจจะไม่มีเสถียรภาพ หรือหากประธานาธิบดีไม่มีบารมีจริงๆก็อาจจะควบคุมคณะรัฐมนตรีหรือประสานงานกับรัฐสภาไม่ได้ ความวุ่นวายก็ตามมา ซึ่งเอมมานูเอล มาครง ว่าที่ประธานาธิบดีฝรั่งเศสคนใหม่คงจะต้องเหนื่อยมากหน่อย เพราะพรรค En Marche ของแกเองซึ่งเป็นพรรคที่ตั้งขึ้นใหม่เมื่อปี 2016 ยังไม่มี ส.ส.ในสภาฯเลย แต่อาจมีจำนวนมากขึ้นในการเลือกตั้งที่จะมีขึ้นในเดือนมิถุนายนที่จะถึงนี้

อย่างไรก็ตามระบบกึ่งประธานาธิบดีฯหรือระบบฝรั่งเศสนี้ใช่ว่าจะไม่มีข้อดีเสียทีเดียว ไม่เช่นนั้นประเทศที่เกิดใหม่ทั้งหลายคงไม่นำระบบกึ่งประธานาธิบดีนี้ไปใช้กันเป็นจำนวนมาก ข้อดีที่เห็นได้ชัดก็คือ การที่ประธานาธิบดีมีอำนาจเด็ดขาดและมีอิสระในการทำงาน ซึ่งเหมาะสมกับประเทศฝรั่งเศสหรือประเทศเกิดใหม่ทั้งหลาย เพราะสภาพบ้านเมืองของประเทศฝรั่งเศสในขณะนั้นและประเทศเกิดใหม่ทั้งหลายหาผู้ที่มีบารมีหรือมีอิทธิพลทางการเมืองได้ยาก หากใช้ระบบรัฐสภาก็จะทำให้รัฐบาลไม่มีเสถียรภาพในการบริหารประเทศเพราะมีพรรคเล็กพรรคน้อยจำนวนมาก การที่ประธานาธิบดีมีอำนาจเด็ดขาดจึงทำให้รัฐบาลมีอายุยืนยาวขึ้น สามารถปฏิบัติภารกิจได้เต็มที่โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภารกิจด้านการทหาร

ข้อดีอีกประการหนึ่งที่เป็นลักษณะพิเศษของระบบนี้ก็คือการแยกอำนาจทางการเมืองและอำนาจบริหาร ทำให้ประธานาธิบดีไม่ต้องทำงานบริหารแบบงานประจำ เช่น การลงนามในงานประจำทั้งหลาย การแต่งตั้งโยกย้ายเจ้าหน้าที่ของรัฐ ฯลฯ ประธานาธิบดีในระบบนี้ได้ใช้เวลาในการปฏิบัติงานด้านการเมืองอย่างเต็มที่ เช่น การเสนอนโยบาย วิเคราะห์และวางแผนทางการเมืองทั้งภายในและภายนอกประเทศ

กล่าวโดยทั่วไปแล้วไม่ว่าจะเป็นระบบประธานาธิบดี ระบบรัฐสภาหรือระบบกึ่งประธานาธิบดีต่างก็มีข้อดีข้อเสียแตกต่างกันไป ประเทศไหนจะใช้การปกครองในระบบใดย่อมขึ้นอยู่กับพัฒนาการทางการเมืองของประเทศนั้นๆ และขึ้นอยู่กับแนวคิดของประชาชนในชาติว่าจริงๆแล้วเขาต้องการการปกครองในระบบไหน

เราต้องไม่ลืมว่าไม่ว่าจะเป็นการปกครองในระบบใดใน 1 ระบบนี้ จะขาดเสียซึ่งหลักการสำคัญของประชาธิปไตยไปไม่ได้ หลักการที่ว่านั้นก็คือ การเคารพเสียงข้างมากและคุ้มครองเสียงข้างน้อย, การมีส่วนร่วมของประชาชนผู้ซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ,หลักของความเสมอภาคในการแสดงความคิดเห็นอย่างเท่าเทียมกัน ,หลักของการยอมรับในศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ไม่ว่าจะเกิดมาในตระกูลใดหรือชนเผ่าใดว่าล้วนแล้วแต่ต้องการสิทธิเสรีภาพในการพูดและการเขียน ตราบใดที่ไม่ไปละเมิดสิทธิผู้อื่น

ระบบการเมืองการปกครองก็เหมือนสิ่งอื่นๆที่ต้องมีการปรับปรุงและพัฒนาไปตามกาลเวลา หากยังแข็งขืนทวนกระแสโลกให้คนเพียงไม่กี่ตระกูลหรือไม่กี่อาชีพยึดครองอำนาจรัฐโดยไม่สนใจใยดีกับเสียงของประชาชน เขาเหล่านั้นย่อมหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะถูกกงล้อของประวัติศาสตร์กวาดตกเวทีไปอย่างแน่นอน

 

หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันอังคารที่ 9 พฤษภาคม 2560