นิธิ เอียวศรีวงศ์: ระบบอุปถัมภ์ในการเมืองไทย



ข่าวทีวีเมื่อเร็วๆ นี้บอกว่า มีความเห็นแย้งกันในสภาตรายางของ คสช. ว่า ควรอั้นเงินบริจาคพรรคการเมืองไว้เท่าไรดี ระหว่างเรือนหมื่นกับเรือนแสน

ผมเข้าใจว่าความคิดของคนที่ คสช. เลือกให้เข้ามาอยู่ในสภานี้ก็คือ หากไม่อั้นจำนวนเงินบริจาคไว้ นายทุนใหญ่ก็อาจใช้อำนาจเงินเอาพรรคการเมืองเป็นเครื่องมือวางนโยบายสาธารณะให้ตนได้เปรียบฝ่ายเดียว

การทำให้ทุกฝ่ายทุกกลุ่มมีอำนาจทางการเมืองอย่างเท่าเทียมกันนั้นเป็นเรื่องยากมาก กฎหมายอย่างเดียวไม่เคยทำได้สำเร็จ เพราะการบริจาคทางการเมืองเป็นสิ่งที่ทั้งฝ่ายให้และฝ่ายรับต่างช่วยกันปิดบังมิให้จับได้เป็นธรรมดา ในประเทศที่เศรษฐีเลี่ยงภาษีเป็นปรกติเช่นไทย กฎหมายจำกัดจำนวนเงินบริจาคยิ่งมีอานุภาพน้อยลงไป

กติกาที่สำคัญกว่าการอั้นจำนวนเงินคือบังคับให้พรรคการเมืองต้องประกาศให้สาธารณชนรับรู้ (ซึ่งก็เลี่ยงได้อีกนั่นแหละ แต่ฝ่ายรับเป็นผู้รับผิดชอบต่อกฎหมายฝ่ายเดียว ฝ่ายให้ไม่ต้องรับผิดชอบ ฉะนั้น หากถูกสอบสวน ฝ่ายให้ย่อมรักษาตัวด้วยการยอมเปิดเผยหลักฐานง่ายกว่า) ข้อกำหนดแบบนี้คือการดึงเอาพลังทางสังคมเข้ามาตรวจสอบการบริจาคทางการเมือง มีเหตุให้สาธารณชนสงสัยมาแต่ต้นว่า นโยบายของพรรคการเมืองอาจเอื้อต่อผู้บริจาคอย่างไม่เป็นธรรมต่อส่วนรวม

ไม่ได้ผลเต็มร้อยหรอกครับ เพราะสังคมอาจวิเคราะห์ไม่ออกว่า นโยบายเอื้อต่อผลประโยชน์ของธุรกิจนั้นๆ อย่างไร หรือร้ายไปกว่านั้น คือสังคมลืมไปแล้วว่า ธุรกิจนั้นๆ ได้บริจาคช่วยพรรคการเมืองมาเท่าไร

แต่เหตุแห่งความล้มเหลวที่สำคัญกว่านั้นก็คือ โดยเนื้อแท้แล้ว ความสัมพันธ์ระหว่างพรรคการเมืองหรือนักการเมืองกับคนในสังคมก็คือการแลกเปลี่ยน แม้แต่นักการเมืองที่ใช้อาวุธเข้ามาถืออำนาจ ก็หนีไม่พ้นเนื้อแท้ของการเมืองในเรื่องการแลกเปลี่ยนไปได้

การแลกเปลี่ยนทางการเมืองในอุดมคติก็คือ แลกเสียงสนับสนุนกับนโยบายที่ผู้สนับสนุนได้พิจารณาใคร่ครวญอย่างถ่องแท้แล้วว่าเป็นประโยชน์แก่ส่วนรวมและตนเองแน่ แต่ในความเป็นจริงแล้ว ไม่มีการแลกเปลี่ยนที่บริสุทธิ์อย่างนี้ที่ไหนในโลก มันมีการแลกเปลี่ยนอย่างอื่นแฝงอยู่ในการแลกเปลี่ยนตามอุดมคติเสมอ มากบ้างน้อยบ้าง ส่วนใหญ่แล้วก็มากกว่าการแลกเปลี่ยนตามอุดมคติทุกที

ในการเมืองไทย มักพูดกันเสมอว่าการแลกเปลี่ยนที่สำคัญและเป็นสัดส่วนที่มากกว่ามากในการแลกเปลี่ยนทางการเมือง คือการอุปถัมภ์หรือความความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์

ผมจึงอยากชวนให้เราพิจารณาเรื่องนี้กันอย่างละเอียดขึ้นหน่อย

ความเข้าใจทั่วไปมีว่าความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์เป็นความสัมพันธ์ระหว่างบุคคล คนที่เข้าไม่ถึงทรัพยากรขอรับความอุปถัมภ์จากคนที่เข้าถึง ร่วมกันสถาปนาความสัมพันธ์ในเชิงแลกเปลี่ยนระหว่างกัน อันนั้นก็ใช่ แต่ความสัมพันธ์เช่นนี้ดูจะเป็นสากล คือมีในทุกวัฒนธรรมเป็นธรรมดา

ในสังคมไทยและในบางสังคม ความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ถูกพัฒนาขึ้นเป็นระบบที่ใหญ่กว่าความสัมพันธ์ส่วนบุคคล เพราะเป็นความสัมพันธ์เชิงเครือข่าย ที่สุดยอดของระบบอาจเป็นบุคคลหรือกลุ่มบุคคลจำนวนน้อย แต่เชื่อมโยงในเชิงอุปถัมภ์ลงไปสู่กลุ่มบุคคลกว้างขึ้น ทำให้กลุ่มบุคคลที่กว้างขึ้นนี้สามารถสร้างความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ลงมาในท้องถิ่น รวมผู้คนอีกจำนวนมากไว้ในเครือข่ายเดียวกัน

ความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ที่เป็นระบบจึงมีลักษณะลำดับชั้น (hierachical) ในเครือข่ายเสมอ ที่ลำดับล่างสุดอาจดูเป็นความสัมพันธ์ระหว่างบุคคล (เช่น หัวคะแนนกับลูกบ้าน) แต่ที่จริงแล้วแยกไม่ออกจากเครือข่ายทั้งระบบ เพราะทรัพยากรที่หัวคะแนนนำมาแจกจ่าย ไม่ใช่ทรัพยากรส่วนตัว แต่เป็นทรัพยากรที่แบ่งปันมาจากเครือข่าย เพื่อแลกกับคะแนนเสียงในการเลือกตั้ง

ความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ที่เป็นระบบเช่นนี้คงมีในเมืองไทยมานานแล้ว รัฐโบราณใช้ประโยชน์จาก “ระบบอุปถัมภ์” ที่มีอยู่ เช่น สร้างเครือข่ายจากความสัมพันธ์ผ่านการสมรส, ผ่านการครอบงำ, ผ่านการใช้กำลังปราบปราม ฯลฯ ดังนั้น จึงไม่แปลกอะไรที่เมื่อมีการเลือกตั้งขึ้นในเมืองไทย การเลือกตั้งย่อมมาใช้ประโยชน์ด้วย

แต่จะแปลกมากทีเดียว หากไปคิดว่า “ระบบอุปถัมภ์” ทำงานเฉพาะในการเลือกตั้ง นักการเมืองสร้างระบบเครือข่ายขึ้นเพื่อ “ขายตรง” (หรือซื้อตรง) เหมือนบริษัทยาทาขี้เต่าเท่านั้น เพราะในความเป็นจริงเครือข่ายของระบบอุปถัมภ์ทำงานในด้านอื่นมาตลอดเวลา “บริการ” หรือ “สินค้า” ที่เครือข่าย “ระบบอุปถัมภ์” นำมาแลกเปลี่ยน เป็นที่ต้องการของชาวบ้านเสียยิ่งกว่าเงินซื้อเสียงเสียอีก

นักวิจัยที่ศึกษาเรื่องการซื้อสิทธิ์ขายเสียงรายงานตรงกันว่า เงินซื้อเสียงเป็นแค่สัญลักษณ์ว่านักการเมืองพร้อมจะสมยอมไปกับระบบเท่านั้น ผมอ่านงานวิจัยแล้วอยากขยายความว่า เงินซื้อเสียงเป็นสัญลักษณ์ที่แสดงการยอมรับต่อ “พันธะ” ของผู้อุปถัมภ์ในความสัมพันธ์

ฉะนั้น จึงน่าสนใจที่จะดูว่า “พันธะ” ที่นักการเมืองซึ่งได้รับเลือกตั้ง พึงมีต่อผู้คนในเครือข่ายอุปถัมภ์คืออะไร

รัฐในโลกสมัยใหม่เข้าไปเกี่ยวข้องกับชีวิตของผู้คนมากจนเกือบเป็นส่วนหนึ่งของลมหายใจ เหตุผลสำคัญก็เพราะรัฐสมัยใหม่ควบคุมทรัพยากรได้กว้างขวางที่สุด นักการเมือง (ทั้งมาจากการเลือกตั้งและรัฐประหาร) คือคนที่เข้าถึงทรัพยากรของรัฐ พวกเขาจึงสามารถนำทรัพยากรนั้นมาแจกจ่ายในเครือข่ายอุปถัมภ์ของตน หรือที่ตนสังกัดอยู่ได้มาก

ประชาชนเข้าไปอยู่ในเครือข่ายอุปถัมภ์ของนักการเมือง ก็ด้วยจุดมุ่งหมายหลักคือเพื่อเจรจาต่อรอง (negotiate) กับรัฐอย่างได้ผลที่สุด ก็ในเมื่อรัฐคุมทรัพยากรไว้มาก ทั้งที่เป็นสินค้า, บริการ และอำนาจบังคับ ยิ่งกว่าผีในอดีตเสียอีก จะไม่ให้ผู้คนเข้าไปต่อรองกับรัฐเลยได้อย่างไร

ทรัพยากรที่อยู่ในมือของรัฐนั้น สรุปให้เหลือสั้นๆ ย่อมประกอบด้วย การอนุญาต (เช่น สัมปทาน ไปจนถึงการประกอบการทุกชนิด ไม่เว้นแม้แต่การเกษตรซึ่งกลายเป็นการผลิตเชิงพาณิชย์ไปแล้ว… เช่น ใช้ยาฆ่าแมลงที่รัฐประกาศห้ามใช้) การห้าม (กฎหมาย หรือถูกห้ามปรามจากเจ้าหน้าที่รัฐทั้งที่ถูกต้องตามกฏหมายหรือไม่ถูกต้อง) การให้ (จัดสรรงบประมาณ, จัดให้อยู่ในข้อยกเว้น เช่น เขตเศรษฐกิจพิเศษ, หมู่บ้านในป่าของผู้ร่วมพัฒนาชาติไทย) ประชาชนเข้าไปอยู่ในเครือข่ายอุปถัมภ์เพื่อ negotiate หรือเจรจาต่อรองกับรัฐในเรื่องการอนุญาต, การห้าม และการให้นี้ เพราะชีวิตของเขาสัมพันธ์กับสามเรื่องนี้อย่างแยกไม่ออก

ในขณะเดียวกัน เราก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า รัฐไทยนับตั้งแต่รัฐราชาธิราช, รัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และรัฐที่มีรัฐธรรมนูญ ต่างไม่ได้ใช้ทรัพยากรในมือของตนอย่างเที่ยงธรรม เล่นพรรคเล่นพวก และเปิดให้มีการละเมิดสิทธิ์อยู่ตลอดมา ดังนั้น ผู้คนจึงพากันเข้าไปอยู่ในเครือข่ายอุปถัมภ์ เพราะการเจรจาต่อรองกับรัฐที่ได้ผลคือการรวมกลุ่มในเครือข่ายอุปถัมภ์ “ระบบอุปถัมภ์” จึงอยู่ในการเมืองการปกครองของรัฐไทยตลอดมา

ผมไม่ปฏิเสธหรอกครับว่า ทรัพยากรอีกมากไม่ได้อยู่ในมือของรัฐ และมีบางคนที่ครอบครองไว้เป็นสัดส่วนที่สูงมาก คนเหล่านี้ย่อมสร้างความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์กับคนอื่นได้มาก แต่จะพัฒนาขึ้นเป็นระบบ ผูกสัมพันธ์กันเป็นลำดับ กระจายลงมาถึงแต่ละคนในระดับล่างสุด เห็นจะไม่มี เพราะสิ่งที่เจ้าอุปถัมภ์เอกชนต้องการไม่ใช่คะแนนเสียง จึงไม่จำเป็นต้องทำอย่างนั้น

ในส่วนของพรรคการเมืองและนักการเมือง การได้รับเลือกตั้งต่อเนื่องกันเป็นเวลานาน ย่อมทำให้สามารถทำหน้าที่ตัวกลางการเจรจาต่อรองระหว่างประชาชนกับรัฐมีประสิทธิภาพมากขึ้น ยิ่งได้มีโอกาสร่วมรัฐบาลบ่อย ก็ยิ่งทำให้ทำหน้าที่นี้ได้ดีขึ้น เพราะนอกจากนักการเมืองฝ่ายรัฐบาลย่อมเข้าถึงทรัพยากรของรัฐได้มากกว่าฝ่ายค้านแล้ว ยังสามารถขยายความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ในเครือข่ายของตนเข้าไปในหมู่ข้าราชการระดับสูงได้ด้วย ข้าราชการระดับสูงนี่แหละย่อมมีบทบาทสำคัญในการริเริ่มนโยบาย, ดำเนินนโยบาย และบังคับใช้กฎหมาย ดังนั้น แม้ไม่ได้ร่วมรัฐบาล หรือไม่มีการเลือกตั้ง พรรคการเมืองและนักการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งมาอย่างสม่ำเสมอ ก็ยังสามารถส่งมอบบริการที่เครือข่ายอุปถัมภ์ต้องการได้ต่อไป

หลายคนคงนึกถึงเจ้าพ่อแห่งการเลือกตั้ง ซึ่งครองตำแหน่ง ส.ส. ในพื้นที่มาเป็นทศวรรษ เช่น อยุธยา, สุพรรณบุรี, อ่างทอง, โคราช, นครปฐม หรือสุโขทัย จะว่าเป็นวงจรอุบาทว์หรือวงจรบารมีก็ได้ทั้งคู่นะครับ ยิ่งเป็น ส.ส. บ่อย ก็ยิ่งขยายเครือข่ายอุปถัมภ์ของตนไปได้กว้าง ยิ่งมีเครือข่ายกว้างก็ยิ่งได้รับเลือกตั้งบ่อย ความพยายามไปหยุดยั้งการซื้อสิทธิ์ขายเสียง เป็นเพียงไปกวาดประตูหน้าบ้าน มีอะไรสลับซับซ้อนในความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ที่หลังประตูอีกมาก

แต่เครือข่ายอุปถัมภ์ของเจ้าพ่อเลือกตั้งยังถือว่ามีขนาดเล็ก เพราะเจ้าพ่อในฐานะเอกบุคคล แม้เคยเป็นรัฐมนตรีหรือแม้แต่นายกรัฐมนตรีมา ย่อมแผ่เครือข่ายอุปถัมภ์ของตนไปได้ไม่กว้างนัก อย่างเก่งก็เพียงแต่ดึงงบประมาณมาลงในพื้นที่เลือกตั้งของตนมากๆ ซึ่งทำให้เครือข่ายอุปถัมภ์ของตนแน่นแฟ้นขึ้น แต่กลายเป็นเรื่อง “อื้อฉาว” ในวงกว้าง ตรงกันข้ามกับนักการเมืองในฐานะเอกบุคคล หากศูนย์รวมของเครือข่ายอุปถัมภ์กลายเป็นพรรคการเมือง แทนที่จะเป็นนักการเมือง โอกาสที่จะพัฒนา “ระบบอุปถัมภ์” ให้ครอบคลุมชีวิตคนได้อย่างทั่วถึง หนาแน่น และประจักษ์ในชีวิตตลอดเวลา (prevalent) ก็เป็นไปได้

ครับ ผมกำลังพูดถึงพรรคประชาธิปัตย์ในท้องที่ภาคใต้

นับจากการเลือกตั้งใน พ.ศ.2517 เป็นต้นมา พรรคประชาธิปัตย์ได้เข้าร่วมรัฐบาลบ่อยมาก ยังไม่พูดถึงว่าพรรคประชาธิปัตย์คุมที่นั่ง ส.ส.ภาคใต้ส่วนใหญ่ไว้ได้เสมอ งานวิจัยของ Marc Askew ในเรื่องนี้ (Performing Political Identity, The Democrat Party in Southern Thailand) ชี้ให้เห็นความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์อันสลับซับซ้อนของแกนนำพรรค และเครือข่ายที่กว้างขวางในพื้นที่ของจังหวัดต่างๆ ในภาคใต้ Askew ชี้ให้เห็นว่าพรรคใช้ความสัมพันธ์นี้ไปสู่ความสำเร็จในการเลือกตั้งได้อย่างไร

ยิ่งไปกว่าการเมืองเรื่องเลือกตั้ง ในฐานะ “พรรค” ซึ่งย่อมมีความแน่นอนมั่นคงกว่าบุคคลที่เป็นนักการเมือง พรรคสามารถเป็นตัวแทนประชาชนชาวใต้ในการเจรจาต่อรอง (negotiate) กับรัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพกว่า ไม่ว่าจะเป็นด้านการอนุญาต, การห้าม หรือการให้ ไม่ว่าจะเป็นที่โรงพัก, อำเภอ, ศาลากลาง, ลงไปถึง อบต. และในบางครั้งอาจรวมไปถึง ศอ.บต. และกองบัญชาการกองทัพด้วย

(เคยสังเกตไหมครับว่า ระหว่างที่สำนักงานตำรวจฯ กำลังพิจารณาว่าจะฟ้องหมิ่นประมาท คุณวิทยา แก้วภราดัย ฐานที่กล่าวหาว่ามีการซื้อขายตำแหน่งในวงตำรวจ แต่กลับปรากฏว่ามีตำรวจหลายนายเข้าพบคุณวิทยาเพื่อให้ข้อมูลเพิ่มเติม ซ้ำยังให้ถ่ายภาพมาออกทีวีด้วยซ้ำ… คิดดูเอาเองเถิดครับว่าทำไม)

นี่เป็นการพัฒนา “ระบบอุปถัมภ์” ให้เป็นระบบเสียยิ่งกว่าที่มันเป็นอยู่แล้ว คนใต้ซึ่งหลุดออกมาจากระบบเศรษฐกิจเลี้ยงตัวเองก่อนใคร ย่อมต้องเผชิญกับรัฐอย่างเข้มข้นก่อนใครไปด้วย และด้วยเหตุดังนั้น การเจรจาต่อรองกับรัฐจึงมีความจำเป็นแก่ชาวใต้มานานแล้ว และไม่มี “ระบบอุปถัมภ์” อะไรจะเป็นตัวกลางได้ดีกว่าพรรคประชาธิปัตย์ การแพ้เลือกตั้งอย่างต่อเนื่องของพรรค จึงกระทบต่อชาวใต้อย่างมาก จนพร้อมจะเดินทางมาล้มรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งกับพรรคในกรุงเทพฯ ได้ทันที

“ระบบอุปถัมภ์” ทางการเมือง ไม่ใช่ซากตกค้างจากอดีต แต่เป็นระบบความสัมพันธ์ที่ปรับตัวไปตามความเปลี่ยนแปลงของการเมืองและสังคมตลอดมา

ถ้าไม่อยากให้การเมืองถูกเจือปนด้วย “ระบบอุปถัมภ์” ก็ต้องทำให้การกระจายทรัพยากรของรัฐ (อันประกอบด้วยการอนุญาต, การห้าม และการให้) เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ, ตรวจสอบได้ และมีช่องทางในระบบให้ทุกฝ่ายสามารถเจรจาต่อรองได้อย่างเปิดเผย ถูกพิจารณาจากสังคมโดยรวมผ่านการอภิปรายที่เป็นสาธารณะต่างๆ

รัฐที่กระจุกอำนาจไว้ในมือคนกลุ่มน้อย ไม่อาจนำรัฐไปสู่สภาวะดังที่กล่าวได้แน่ ตรงกันข้าม กลับทำให้ “ระบบอุปถัมภ์” กลายเป็นความจำเป็นที่ขาดไม่ได้ ถึงพรรคการเมืองไม่อาจเป็นตัวกลางได้อีก ก็อาจเป็นกลุ่มอื่นเข้ามาเป็นแทน เช่น นายทหารบำนาญ หรือคนกะล่อนที่สามารถช่วงชิงอภิสิทธิ์ทางการเมืองจากทหารที่ทำรัฐประหาร ตัวกลางใน “ระบบอุปถัมภ์” นี่แหละที่จะทำให้รัฐยังคงฉ้อฉลต่อไปเหมือนเดิม

 

ที่มา: www.matichonweekly.com

ผยแพร่ครั้งแรกใน: มติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 23 - 29 มิถุนายน 2560