กฤษฎา บุญราช: สถานการณ์และแนวทางแก้ไขปัญหาคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย

ปลัดกระทรวงมหาดไทยปาฐกถา “สถานการณ์และแนวทางแก้ไขปัญหาคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย” ชี้ความสำเร็จในการแก้ปัญหาไร้รัฐไร้สัญชาติอย่างยั่งยืน กฎหมาย/นโยบายต้องเปิดโอกาสให้ดำเนินการได้อย่างเหมาะสมเป็นธรรม - หลักเกณฑ์ต้องยืดหยุ่นปรับเปลี่ยนได้ตามสถานการณ์ – สนับสนุนการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ แต่ต้องไม่เป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่ไปแสวงหาประโยชน์มิชอบ - ต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนได้รับความสะดวกไม่ใช่สร้างภาระ

11 ก.ค. 2560 เมื่อวานนี้ (10 ก.ค.) ที่โรงแรม เดอะ สุโกศล ถนนศรีอยุธยา กรุงเทพมหานคร สมเด็จพระเทพรัตนราชสุดาฯ สยามบรมราชกุมารี เสด็จพระราชดำเนินไปทรงเปิดงานสัมมนาทางวิชาการเรื่อง “ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับสัญชาติและสิทธิในความเป็นพลเมืองของรัฐไทย” จัดโดย คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่ง ชาติ (กสม.) ร่วมกับ กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย สถานเอกอัครราชทูตฝรั่งเศสประจำประเทศไทย และภาคีเครือข่าย (อ่านข่าวที่เกี่ยวข้อง)

ภายหลังประธานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติถวายรายงาน สมเด็จพระเทพรัตนราชสุดาฯ สยามบรมราชกุมารี พระราชทานพระราชดำรัสเปิดการสัมมนา และประทับฟังการบรรยาย โดย กฤษฎา บุญราช ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปาฐกถาหัวข้อ “สถานการณ์และแนวทางแก้ไขปัญหาคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย”

กฤษฎา บุญราช ปลัดกระทรวงมหาดไทย

ผู้เข้าร่วมการสัมมนา “ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับสัญชาติและสิทธิในความเป็นพลเมืองของรัฐไทย”

ตอนหนึ่งปลัดกระทรวงมหาดไทย กล่าวบรรยายว่า เมื่อจะพูดถึงปัญหาของคนไร้รัฐไร้สัญชาตินั้นขออันเชิญพระราชดำรัสของพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช รัชกาลที่ 9 ซึ่งเคยมีพระราชทานพระราชดำรัสเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2544 ใจความตอนหนึ่งว่า “ประชาชนที่อยู่ในประเทศเขา มีมานานแล้ว แต่ก็ไม่เป็นคนไทย คือเขาไม่ถือว่าเป็นคนไทยแท้จริง เขาอยู่และเกิดในเมืองไทย แต่ก็ไม่ได้รับประโยชน์ของความเป็นไทย สิ่งนี้เป็นสิ่งที่ต้องปฏิบัติเหมือนกัน เพราะว่าถ้าหากว่ามีคนอยู่ในเมืองไทย และก็มีความน้อยใจมาก ไม่มีใครเอาใจใส่ ก็จะทำให้ความมั่นคงของประเทศด้อยไป”

ปลัดกระทรวงมหาดไทยผู้ซึ่งในอดีตเคยเป็นนายอำเภอแม่อาย จ.เชียงใหม่ และได้ขึ้นศาลปกครองในฐานะผู้แทนของชาวบ้านแม่อาย เพื่อแถลงปิดคดีในกรณีที่ชาวบ้านแม่อาย 1,243 รายถูกจำหน่ายชื่อออกจากทะเบียนราษฎรและเรียกบัตรประชาชนคืน จนกระทั่งชาวบ้านชนะคดีได้รับสัญชาติคืน ได้กล่าวถึงนิยามคนไร้รัฐไร้สัญชาติกรณีของไทยว่า นักวิชาการด้านสถานะบุคคลของไทยได้แยกคำดังกล่าวออกเป็นสองคำ และกำหนดนิยามคำว่า “คนไร้รัฐ” หรือ Stateless persons ว่าหมายถึง คนที่ไม่ถูกบันทึกรายการบุคคลในทะเบียนราษฎรของรัฐใดเลยบนโลก ส่วนคำว่า “คนไร้สัญชาติ” หรือ Nationalityless persons หมายถึง คนที่ไม่ได้รับการบันทึกในสถานะคนถือสัญชาติของรัฐใดเลยบนโลกใบนี้ กล่าวคือ ไม่ได้รับการยอมรับว่าเป็นคนชาติของรัฐใดเลย บทนิยามดังกล่าวจะแสดงผลลัพธ์ต่อกระบวนการให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายและนโยบายเพื่อคุ้มครองสิทธิที่จะได้รับการจัดการสถานะบุคคลตามกฎหมาย

โดยที่มาของคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย ประกอบด้วย กลุ่มคนที่เดินทางเข้ามาในประเทศไทย ซึ่งส่วนใหญ่เป็นการเข้ามาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และกลุ่มคนที่เกิดในประเทศไทย แต่ตกเป็นคนไร้สัญชาติโดยผลของกฎหมายว่าด้วยสัญชาติ

สถานการณ์ปัจจุบันของการแก้ปัญหาคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทยนั้นรัฐบาลได้กำหนดนโยบายในการจัดการแก้ไขปัญหาเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพโดยมอบหมายให้สำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช) และกระทรวงมหาดไทยสำรวจ จัดเก็บทำทะเบียนประวัติกลุ่มคนดังกล่าวทั้งเพื่อให้เข้าสู่ระบบทะเบียนราษฎรและกำหนดเลขประจำตัวสำหรับคนต่างด้าว

เด็กนักเรียนในศูนย์การเรียนรู้แห่งหนึ่งใน ต.มหาชัย อ.เมือง จ.สมุทรสาคร ภาพถ่ายเมื่อเดือนกรกฎาคม 2557 (ที่มา: ประชาไท/แฟ้มภาพ)

โดยข้อมูลจากฐานข้อมูลการทะเบียนราษฎร ของสำนักทะเบียนกลาง กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย เมื่อวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2560 มีคนต่างด้าวที่ได้รับการจดทะเบียนและขึ้นทะเบียนราษฎรมีเลขประจำตัว 13 หลัก ที่สามารถพิสูจน์ตัวตนได้ชัดเจนจำนวน 2,586,089 ราย จำแนกเป็นกลุ่มตามสถานการณ์อยู่อาศัยในประเทศไทยต่างได้ 6 กลุ่มประกอบด้วย

1. กลุ่มคนต่างด้าว ที่ได้รับอนุญาตให้มีถิ่นฐานอยู่ในประเทศไทย คือถือใบสำคัญถิ่นที่อยู่หรือ ต.ม.16 และใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าว ทำให้มีสถานะเป็นผู้ได้รับสิทธิอาศัยถาวรในประเทศไทย หรือเทียบกับกรีนการ์ดของสหรัฐอเมริกา ปัจจุบันอยู่ในอำนาจของนายกรัฐมนตรี และ รมว.กระทรวงมหาดไทย จำนวน 65,559 ราย

2. กลุ่มคนต่างด้าวที่เข้าเมืองโดยชอบด้วยกฎหมาย หรือถือหนังสือเดินทาง โดยคนกลุ่มนี้สถานะผู้ได้รับอนุญาตให้อยู่ในประเทศไทยเป็นการชั่วคราวอาจเปลี่ยนแปลงฐานะเป็นผู้หลบหนีเข้าเมืองได้ถ้าไม่เดินทางออกนอกประเทศเมื่อการอนุญาตสิ้นสุดลง โดยอยู่ในความรับผิดชอบของสำนักงานตรวจคนเข้าเมือง คนกลุ่มนี้มีชื่อในทะเบียนบ้าน 45,331 ราย

3. กลุ่มชนกลุ่มน้อยและกลุ่มชาติพันธุ์ 19 กลุ่ม รวมถึงบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียนซึ่งรัฐบาลมีนโยบายแก้ไขปัญหาเรื่องสถานะบุคคลและสัญชาติอีก 3 กลุ่ม คือ กลุ่มเด็กนักเรียนนักศึกษา กลุ่มคนไร้รากเหง้าไม่ปรากฏบุพการีหรือถูกบุพการีทอดทิ้งตั้งแต่วัยเยาว์ และกลุ่มคนที่ได้ทำคุณประโยชน์แก่ประเทศ

กลุ่มนี้เป็นคนต่างด้าวที่ได้รับผ่อนผันให้อาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นการชั่วคราวรอการส่งกลับประเทศเดิมหรือรอการกำหนดสถานะ ตามมาตรา 17 แห่งพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 ซึ่งปัจจุบันมีอยู่ประมาณ 488,105 ราย แบ่งเป็น

3.1 คนที่อพยพเข้ามาอยู่ประเทศไทยเป็นเวลานาน และบุตรที่เกิดในประเทศไทย จำนวน 400,731 ราย แบ่งเป็นคนอพยพเข้ามา 290,269 รายและบุตรที่เกิดในไทยจำนวน 110,462 ราย

3.2 เด็กและบุคคลที่กำลังศึกษาเล่าเรียน 78,676 ราย

3.3 กลุ่มไร้รากเหง้าจำนวน 8,670 ราย

และ 3.4 คนที่ทำคุณประโยชน์แก่ประเทศจำนวน 28 ราย

4. กลุ่มแรงงานต่างด้าวสัญชาติพม่า ลาว และกัมพูชา กลุ่มนี้มีสถานะเป็นคนต่างด้าวที่ได้รับการผ่อนผันให้อาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นการชั่วคราวเพื่อรอการพิสูจน์สัญชาติกับประเทศต้นทาง โดยใช้อำนาจตามมาตรา 17 แห่งพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 ประกอบมติคณะรัฐมนตรี ปัจจุบันมีแรงงานที่จดทะเบียนเพื่อขออนุญาตทำงานรวมถึงบุตรที่ติดตาม มีอายุไม่เกิน 15 ปีจำนวน 1,588,914 ราย

5. กลุ่มผู้ลี้ภัยจากการสู้รบประเทศพม่า อยู่ในที่ศูนย์พักพิงชั่วคราว 9 แห่งใน4 จังหวัด ได้แก่ แม่ฮ่องสอน ตากกาญจนบุรี และราชบุรี กลุ่มนี้มีสถานะเป็นคนต่างด้าวหลบหนีเข้าเมือง การให้อาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นไปตามหลักมนุษยธรรม ปัจจุบันมีผู้ลี้ภัยจำนวน 101,713 ราย และบุตรที่เกิดในประเทศไทยได้รับการจดทะเบียนการเกิด 16,716 ราย ที่ผ่านมาส่งไปประเทศที่ 3 ประมาณ 30,000 กว่ารายส่วนที่เหลือยังอยู่ในการดูแลของ UNHCR

6. กลุ่มบุตรของคนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทยซึ่งไม่ได้สัญชาติไทย ซึ่งเป็นผลมาจากการเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์การได้สัญชาติโดยการเกิดตามหลักดินแดนตั้งแต่มีประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 337 ในปี พ. ศ 2515 จนถึงปัจจุบันโดยมีคนที่เกิดในประเทศไทยและไม่ได้รับสัญชาติไทย แต่ได้รับการจดทะเบียนการเกิดคือมีสูติบัตรจำนวน 316,748 รายไม่รวมบุตรแรงงานต่างด้าวสามสัญชาติและบุตรของผู้ลี้ภัยในการสู้รบในพักพิงชั่วคราวการ อาศัยอยู่ในประเทศไทยของกลุ่มนี้เป็นไปตามบิดามารดา

สำหรับนโยบายการแก้ไขปัญหาสถานะบุคคลและสัญชาติ สำหรับคนไร้รัฐไร้สัญชาติของประเทศไทย กฤษฎาเสนอว่า มีคนไร้รัฐไร้สัญชาติที่สำนักทะเบียนกลาง กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ได้จัดทำทะเบียนราษฎรไว้ 488,105 ราย และมีปัญหาแตกต่างกัน เช่น บางกลุ่มไม่มีเอกสารทางทะเบียน บางกลุ่มเข้ามาอยู่ในราชอาณาจักรเป็นเวลานานแล้วแต่ไม่มีสิทธิอาศัยตามกฎหมาย ในขณะที่บางกลุ่มเพิ่งเข้ามาในประเทศไทย ทำให้กลุ่มบุคคลเหล่านี้ไม่สามารถใช้สิทธิต่างๆ ตามกฎหมายหรือหลักเกณฑ์ที่ทางราชการกำหนดไว้ให้ได้ รัฐบาลจึงได้กำหนดนโยบาย มาตรการและวิธีการแก้ไขปัญหาสถานะบุคคลและสัญชาติของคนไร้รัฐไร้สัญชาติกลุ่มต่างๆ ได้แก่

1. การแก้ไขปัญหาบุคคที่ไม่มีเอกสารทะเบียนราษฎร โดยกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ได้ปรับปรุงแก้ไข พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 ให้นายทะเบียนสามารถจัดทำทะเบียนราษฎรให้กับคนไร้รัฐไร้สัญชาติได้เหมือนประชาชนไทยทั่วไป คือ 1) รับแจ้งเกิดหรือจดทะเบียนการเกิดและออกสูติบัตรให้กับคนที่เกิดในราชอาณาจักรไทยทุกคน ไม่ว่าบิดามารดาของเด็กจะเป็นคนต่างด้าวประเภทใด มีหลักฐานทะเบียนราษฎรหรือไม่ก็ตาม 2) การจัดทำทะเบียนประวัติคนไร้รัฐไร้สัญชาติตามมติคณะรัฐมนตรี และตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร (มาตรา 38 วรรคสอง) 3) การจัดทำบัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทย และบัตรประจำตัวบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน

2. การแก้ไขปัญหาเรื่องสิทธิอาศัยในประเทศไทย เพื่อให้บุคคลเหล่านี้ซึ่งมีสถานะเป็นคนที่เข้าเมืองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย สามารถอาศัยอยู่ในประเทศไทยได้อย่างถูกต้อง รัฐบาลจึงได้อาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 ออกมติคณะรัฐมนตรีให้คนไร้รัฐไร้สัญชาติ สามารถอาศัยอยู่ในประเทศไทยได้โดยถูกต้อง เช่น การได้สิทธิอาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นการชั่วคราวในระหว่างรอการดำเนินการในเรื่องต่างๆ เช่น การดำเนินการให้สถานะบุคคล หรือรอการส่งกลับประเทศเดิมตามข้อตกลงระหว่างประเทศ การให้คนไร้รัฐไร้สัญชาติที่มีคุณสมบัติตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนดไว้ตามมติคณะรัฐมนตรี ได้รับสถานะเป็นคนต่างด้าวเข้าเมืองโดยชอบด้วยกฎหมาย (ขอใบสำคัญถิ่นที่อยู่)

3. การแก้ไขปัญหาเรื่องสัญชาติสำหรับบุตรของคนไร้รัฐไร้สัญชาติที่เกิดในประเทศไทย ตามพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. 2508 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2551 และ (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2555 ซึ่งสามารถดำเนินการได้หลายกรณีขึ้นอยู่กับข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสถานะของบุคคลนั้นๆ ซึ่งเป็นตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดไว้

โดยกลุ่มคนไร้รัฐไร้สัญชาติข้างต้นรวมถึงบุตรของคนเหล่านี้ที่เกิดในประเทศไทยและไม่ได้รับสัญชาติไทยในขณะนี้มีจำนวน 488,105 ราย

ขณะที่ผลการให้สัญชาติไทยและสถานะคนเข้าเมืองโดยชอบด้วยกฎหมายระหว่างปี พ.ศ. 2535 ถึงมิถุนายน 2560 ให้สัญชาติไทยแก่คนไร้รัฐไร้สัญชาติที่เกิดในประเทศไทย จำนวน 255,893 ราย ให้สถานะคนเข้าเมืองโดยชอบด้วยกฎหมาย จำนวน 30,881 ราย

นอกจากนี้ยังมีการแก้ไขปัญหาสิทธิมนุษยชนที่จำเป็น นอกเหนือจากการได้รับสถานะบุคคลตามกฎหมาย ประกอบด้วยสิทธิของคนไร้รัฐไร้สัญชาติ 5 ด้าน ได้แก่ 1) ด้านการรักษาพยาบาล 2) ด้านการศึกษา 3) ด้านการประกอบอาชีพ ทำให้สามารถทำงานได้ทุกประเภท 4) ด้านการอยู่อาศัยและการเดินทาง ให้ออกนอกเขตจังหวัดได้และย้ายภูมิลำเนาได้หากจำเป็น รวมทั้ง 5) ด้านการก่อตั้งครอบครัว ทั้งจดทะเบียนสมรส และการรับบุตรบุญธรรม

ในช่วงท้ายปลัดกระทรวงมหาดไทย กล่าวถึงปัญหาและอุปสรรคว่า การเคลื่อนย้ายประชากรข้ามชาติยังมีอย่างต่อเนื่อง กฎหมายและนโยบายที่ใช้อยู่ในปัจจุบันยังไม่ครอบคลุมกลุ่มเป้าหมายที่มีลักษณะเฉพาะ

โดยข้อเสนอก็คือ ความสำเร็จในการแก้ไขปัญหาการไร้รัฐไร้สัญชาติอย่างยั่งยืนและมีประสิทธิภาพ ต้องอาศัยบทบัญญัติของกฎหมายและนโยบายของรัฐโดย 1) กฎหมายและนโยบายต้องเปิดโอกาสให้ดำเนินการได้อย่างเหมาะสม เป็นธรรม 2) หลักเกณฑ์ต้องยืดหยุ่น ปรับเปลี่ยนได้ตามสถานการณ์ด้านความมั่นคงของชาติและสิทธิมนุษยชน 3) ต้องสนับสนุนการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ให้ดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพ ลดการใช้ดุลยพินิจ และไม่เป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่ใช้นโยบายหรือระเบียบกฎหมายไปแสวงหาประโยชน์อันมิชอบด้วยกฎหมายจากคนไร้รัฐไร้สัญชาติ 4) ต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนได้รับความสะดวกอย่างเหมาะสม ไม่สร้างภาระให้กับประชาชน และเคารพสิทธิของประชาชน