เมื่อ 26 มี.ค. 2567 ที่โรงแรมโนโวเทล กรุงเทพ สยามสแควร์  เครือข่าย Myanmar Response Network หรือ MRN จัดงานเปิดตัวรายงานหัวข้อ “การทบทวนกฎหมายและนโยบายเพื่อการคุ้มครองผู้ลี้ภัยกลุ่มใหม่ในประเทศเมียนมา" จัดทำโดย ดร.ดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล อาจารย์ ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และ กรกนก วัฒนภูมิ นักวิจัยร่วม

ทั้งนี้ บรรยากาศภายในงาน มีการบรรยายโดย อัมพิกา สายบัวใย ผู้อำนวยการ ‘Rights beyond border’ เรื่องสถานการณ์ผู้ลี้ภัยชาวเมียนมา หลังการบังคับใช้มาตรการบังคับเกณฑ์ทหาร และ ดร.ดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล อาจารย์ ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และ กรกนก วัฒนภูมิ นักวิจัย ที่มาบรรยายถึงข้อกฎหมายเกี่ยวกับผู้ลี้ภัยในประเทศไทย ซึ่งรัฐไทยมีอยู่แล้ว แต่ดูเหมือนหลายอย่างมีปัญหาในเชิงปฏิบัติ และข้อเสนอที่รัฐบาลสามารถทำได้เลย หากมีเจตจำนงทางการเมือง

ดรุณี (ขวา) และ กรกนก (ซ้าย) ขณะกำลังบรรยายเปิดตัวรายงาน (ที่มา: Myanmar Response Network และ Asylum Access Thailand)

สถานการณ์โดยรวมของผู้ลี้ภัยหลังรัฐประหารมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น หลังจากประกาศบังคับใช้มาตรการเกณฑ์ทหาร

อัมพิกา กล่าวถึงสถานการณ์ผู้ลี้ภัยจากเมียนมาในประเทศไทย โดยระบุว่าข้อมูลในช่วงที่ผ่านมา มีประชากรเมียนมาเดินทางเข้ามาในประเทศไทยมากขึ้นตามจังหวัดชายแดน เช่น ตาก แม่ฮ่องสอน กาญจนบุรี ระนอง และอื่นๆ และมีเข้ามาสู่หัวเมืองชั้นใน อย่างกรุงเทพฯ รวมถึงไปทางเชียงใหม่ โดยนับตั้งแต่มีการทำรัฐประหารตั้งแต่ปี 2564-2566 มีกลุ่มคนทะลักเข้ามา 51,000 ราย ที่อยู่ในพื้นที่ปลอดภัยชั่วคราว (Temporary Safety Area - TSA) ภายใต้หน่วยงานรัฐไทย และมีกลุ่มคนที่เดินทางมาเป็นปัจเจก หรือเดินทางมาเป็นครอบครัว ประมาณ 10,000-13,000 คน ซึ่งเป็นข้อมูลประมาณการจากการให้ความช่วยเหลือจากภาคประชาสังคมในพื้นที่ โดยตัวเลขนี้สูงขึ้นกว่าในปีแรกที่ MRN จัดทำเอกสารแจกจ่ายเมื่อประมาณ ก.ค. 2565 MRN ประมาณการว่ามีประชากร 6,000 คน แบบที่นับได้ ณ ตอนนั้น เนื่องจากเข้ามาขอความช่วยเหลือเป็นรายบุคคล นอกจากนั้น มีกลุ่มเด็ก 3-4 พันคน ส่วนใหญ่เป็นเด็กที่อยู่ศูนย์การเรียนรู้เด็กข้ามชาติในพื้นที่ต่างๆ ใน จ.ตาก ซึ่งมีทั้งเด็กกลุ่มที่หนีภัยสงคราม เด็กที่หนีการเป็นทหารเข้ามาอยู่ในไทยตั้งแต่ปี 2564

อัมพิกา กล่าวว่าผลจากการประกาศเมื่อ 10 ก.พ.ที่ผ่านมา มีชาวเมียนมาเดินทางหนีเข้ามาผ่านทางจังหวัดตาก ประมาณ 1,000 คนทุกวัน ผ่านทั้งช่องทางทั้งถูก และผิดกฎหมาย ซึ่งตัวเลขนี้เฉพาะที่ปรากฏในข่าวเท่านั้น แต่ตัวเลขที่ไม่ปรากฏในข่าวคาดว่าน่าจะมีจำนวนมากกว่านี้

อย่างไรก็ตาม หากผู้ลี้ภัยที่เดินทางเข้ามาผิดกฎหมายถูกจับกุม พวกเขาจะต้องเผชิญกับการผลักดันกลับไปเผชิญอันตรายที่ประเทศต้นทาง ซึ่งกลายเป็นการถกเถียงว่าเป็นการละเมิดหลักกฎหมายระหว่างประเทศที่ไทยไปเป็นรับหรือเป็นภาคีหรือไม่ เพราะคนที่ถูกส่งกลับไปน่าจะถูกประหารหรือลงโทษ และการจับกุมมีการพูดถึงช่วงอายุของคนด้วยว่า 18-35 ปี คาดว่าเป็นผลต่อเนื่องมาจากมาตรการบังคับเกณฑ์ทหาร เธอยังพบปัญหาการจับเด็กและเยาวชนที่ลี้ภัยเข้ามาในไทยส่งกลับประเทศเมียนมาโดยไม่มีการตรวจสอบว่าเป็นเหยื่อการค้ามนุษย์หรือไม่ แต่มีการส่งกลับเมียนมาทันที มีปัญหาการจับกุมส่งกลับอย่างไม่ปลอดภัย

อัมพิกา ระบุว่า ตอนนี้ไม่สามารถประมาณการกลุ่มคนที่จะเข้ามาในแม่สอดว่ามีเท่าไร แต่ประมาณการว่า 1,000 คนต่อวัน และที่สำคัญ หากการเข้ามาของพวกเขาใช้หนังสือผ่านแดน (Border pass) โดยถ้ามาจากนครย่างกุ้ง ประเทศเมียนมา จะอยู่ได้ 7 วัน แต่ถ้ามาจากเมืองเมียวดี รัฐกะเหรี่ยง ตรงข้ามแม่สอด จ.ตาก จะอยู่ได้ 14 วัน หลังจากที่หนังสือผ่านแดนหมดอายุ จะทำให้พวกเขาอยู่แบบ ‘เกินกำหนด’ (overstayed) และจะทำให้เขาอยู่แบบผิดกฎหมาย เมื่อถูกจับกุมจะถูกผลักดันกลับประเทศต้นทางและไปเผชิญอันตราย

ไม่มีการแยกกักขังเด็ก

อัมพิกา ระบุต่อว่า เธอยังพบปัญหาเรื่องการคัดกรองเด็กออกจากห้องกัก เนื่องจากตามการลงนามรัฐบาลไทยเมื่อปี 2562 เด็กจะไม่ถูกกักตัวในห้องกัก (ยกเว้นว่าเป็นทางเลือกสุดท้าย หรือถ้าต้องกักตัว ต้องเป็นระยะเวลาที่สั้นที่สุด) โดยนับตั้งแต่ปลายปีที่แล้ว (2566) จนถึงปัจจุบันมีเด็กจำนวน 33 คนที่ต้องขึ้นศาลเยาวชน เพราะเข้าเมืองผิดกฎหมาย เนื่องจากมีความเหลื่อมกันระหว่าง MOU ที่บังคับใช้กับเยาวชนอายุ 18 ปีขึ้นไป แต่ในขณะที่ พ.ร.บ.คนเข้าเมือง ระบุว่าคนที่อายุ 15 ปีขึ้นไป ต้องถูกลงโทษตามกฎหมาย ซึ่งอันนี้เป็นปัญหาด้านกฎหมาย

นอกจากนี้ นโยบายช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมระหว่างรัฐต่อรัฐของไทยยังถูกวิจารณ์ต่อเนื่อง และการทำงานด้านการช่วยเหลือ ภาคประชาสังคมยังไม่ได้เข้าไปให้การช่วยเหลือมากนัก ทำให้เราไม่ทราบเลยว่ากระบวนการในการทำงานเป็นอย่างไร  

ไทยยังมองว่าความมั่นคงชาติสำคัญมากกว่าความมั่นคงมนุษย์

สมาชิกองค์กร Rights Beyond Border มองว่า ปัญหานี้เธอเห็นด้วยกับนักวิชาการที่ตั้งข้อสังเกตว่า ไทยให้ความสำคัญกับประเด็นเรื่องความมั่นคงแห่งชาติ (National Security) มากกว่า ‘ความมั่นคงของมนุษย์’ ทำให้รัฐไทยไม่มียุทธศาสตร์หรือกลไกที่จะรอบรับผู้ลี้ภัยใหม่ และมองว่าคนกลุ่มนี้เข้าเมืองผิดกฎหมาย มองในประเด็นของ พ.ร.บ.คนเข้าเมืองอย่างเดียว แต่ว่าไม่ได้มองเรื่องการหนีภัยประหัตประหาร ไม่ได้มองเรื่องการให้ความมั่นคงของมนุษย์ เพราะฉะนั้น ณ ตอนนี้คิดว่ายังไม่มียุทธศาสตร์สำหรับคนกลุ่มนี้ และอาจทำให้คนกลุ่มนี้ต้องไปดิ้นรนด้วยตัวเอง เช่น การไปลงทะเบียนเป็นแรงงานข้ามชาติ หรือลงทะเบียนด้วยบัตรต่างๆ และต้องเสียเงินจำนวนมาก สำหรับการดำเนินงานแบบไม่เป็นทางการ คอรัปชันในทุกกระบวนการที่เกิดขึ้น

บรรยากาศการเปิดตัวรายงาน (ที่มา: Myanmar Response Network และ Asylum Access Thailand)

ทำได้ ถ้ามี 'เจตจำนงทางการเมือง'

ดร.ดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล อาจารย์ ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และ กรกนก วัฒนภูมิ นักวิจัย นำเสนอรายงานว่าด้วย “การทบทวนกฎหมายและนโยบายเพื่อการคุ้มครองผู้ลี้ภัยกลุ่มใหม่ในประเทศเมียนมา ทำให้พบว่ารัฐไทยมีกฎหมายในคุ้มครองผู้ลี้ภัยหลายฉบับ แต่ไม่มีการบังคับใช้ในทางปฏิบัติ 

ดรุณี กล่าวว่า ปัญหาของคุ้มครองสิทธิผู้ลี้ภัยจากเมียนมา มักมีการบังคับใช้กฎหมายคนเข้าเมืองก่อนเสมอ ซึ่งเกิดจากการไม่ยอมรับความจริง และปฏิเสธการให้คำนิยามสถานะภาพของผู้ลีภัย รัฐไทยมักอ้างว่าไม่ได้เป็นภาคีอนุสัญญา ค.ศ. 1951 และเลือกการสร้างนิยามใหม่ขึ้นมา ซึ่งเป็นเรื่องของการให้ความสำคัญกับความมั่นคงและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ มันทำให้มันเบลอ การไม่ยอมรับข้อความจริง ส่งผลให้การคุ้มครองเกิดขึ้นได้อย่างไม่มีประสิทธิภาพ

กรกนก นักวิจัยในรายงานชิ้นนี้ มองว่า ประเทศไทยสามารถทำได้ทุกอย่างเพื่อคุ้มครองผู้ลี้ภัย หากมีเจตจำนงทางการเมือง ‘political will’ เพราะว่าในทางกฎหมายมีช่องทางอยู่แล้ว แต่ในทางปฏิบัติขึ้นอยู่กับรัฐบาล และฝากฝ่ายการเมือง โดยเฉพาะการรับอนุสัญญาสถานะภาพผู้ลี้ภัย ค.ศ. 1951 ประเทศไทยต้องยอมรับการมีตัวตนของผู้ลี้ภัยในประเทศ ไม่ใช่ปฏิบัติต่อเขาเหมือนแรงงานข้ามชาติ หรือคนกลุ่มอื่นๆ

'ต้อง' เข้มงวดไม่ผลักดันคนกลับไปเผชิญอันตราย

สืบเนื่องจากกรณีที่ ‘อัมพิกา’ สมาชิก Rights Beyond Border ระบุว่า สถานการณ์ช่วงที่ผ่านมาประเทศไทยมีการผลักดันผู้ลี้ภัยกลับไปเผชิญอันตรายที่ประเทศต้นทางจำนวนมาก แม้ว่าประเทศไทยมีข้อผูกพันทางด้านจารีตประเพณีระหว่างประเทศ ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน หรือ UDHR และกฎหมาย พ.ร.บ.อุ้มหาย มาตรา 13 ว่า ห้ามผลักดันกลับไปเผชิญอันตรายที่ประเทศต้นทาง หรือ Non-Refoulement

กรกนก เสนอว่า ไทยต้องเข้มงวดเรื่องการไม่ผลักดันผู้ลี้ภัยกลับไปเผชิญอันตรายที่ประเทศต้นทาง พร้อมกันนี้เธอเสนอถึงกรณีกลุ่มผู้ลี้ภัยที่ได้รับผลกระทบจากสงครามเข้ามาตามชายแดนในพื้นที่ปลอดภัยชั่วคราว (Temporary Safety Area - TSA) เธอเสนอให้ต้องมีการเปิดกว้างความร่วมมือจากภาคประชาสังคม และมีการประเมินสถานการณ์ร่วมกันหลายฝ่าย

ยกระดับศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ให้ผู้ลี้ภัยเข้าถึงสิทธิการทำงาน

อาจารย์จากมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ มองว่า การคุ้มครองการเข้าถึงสิทธิด้านต่างๆ ต้องมองในเชิงระบบ การให้สถานะแก่ผู้ลี้ภัยกลุ่มต่างๆ ต้องไม่ใช่เฉพาะกลุ่มที่เข้ามาใหม่ และต้องพิจารณาเรื่องการมีชีวิตอย่างมีศักดิ์ศรี ให้พวกเขาร่วมขับเคลื่อนเศรษฐกิจในระดับชุมชน และสังคม  และก็เราอาจจะต้องมองเรื่องการบริการสุขภาพ ความเป็นไปได้ในเรื่องหลักประกันสุขภาพ เคยมีบางกรณีที่กว่าจะได้หลักประกันสุขภาพยากมากๆ ทั้งที่คนกลุ่มนี้สร้างประโยชน์ทางด้านเศรษฐกิจให้กับสังคมไทยมาอย่างยาวนาน

กรกนก เสริมว่า การเข้าถึงหลักประกันสุขภาพของผู้ลี้ภัยมีประกาศไว้ในกฎหมายลำดับรองของกระทรวงสาธารณสุข  โดยคนต่างด้าวทุกคนในประเทศไทยที่ยังไม่ได้มีหลักประกันสุขภาพสามารถไปซื้อได้รายปี เป็นกฎหมายเมื่อปี 2558 และยังทำงานอยู่จนปัจจุบัน   แต่โจทย์ตอนนี้ก็คือจะทำยังไงให้ผู้ลี้ภัยสามารถเข้าถึงได้ทุกคน เนื่องจากราคาของหลักประกันสุขภาพไม่ได้ทุกคนที่สามารถเข้าถึง หรืออาจจะใช้กลไกขององค์กรช่วยเหลือเข้ามาสนับสนุนทำให้ผู้ลี้ภัยสามารถเข้าถึงหลักประกันสุขภาพ

กรกนก และดรุณี มองตรงกันว่า ต้องเปิดให้ผู้ลี้ภัยสามารถทำงานได้ ดรุณี ระบุว่า ในกฎหมาย พ.ร.ก.การบริหารจัดการการทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ. 2560 เปิดช่องให้ ครม. มีมติกำหนดประเภทงานให้ผู้ลี้ภัยที่เข้าเมืองผิดกฎหมาย หรือคนที่ถูกควบคุมตัวและรอการส่งต่อกลับประเทศ ซึ่งกรณีนี้ไม่ได้แค่กลุ่มผู้ลี้ภัยใหม่ แต่สามารถรวมถึงผู้ลี้ภัยที่อยู่ในเมือง หรือกลุ่มผู้ลี้ภัยเดิม 9 ค่ายตามตะเข็บชายแดนไทย-เมียนมา กรกนก เสริมว่า กฎหมายเปิดช่องไว้และเรื่องนี้ทำได้ รอแค่มีมติ ครม.กำหนดประเภทงาน ไม่ได้เป็นเรื่องยาก สามารถทำได้เลย

บรรยากาศการเปิดตัวรายงาน (ที่มา: Myanmar Response Network และ Asylum Access Thailand)

สร้าง Protection VISA สำหรับผู้ลี้ภัยใหม่

กรกนก เสนอต่อว่า การรับรองสถานะการอยู่ในไทยของผู้ลี้ภัย มีข้อเสนอแนะ 2 อย่าง คือการออกเป็น ‘Protection VISA’ หรือวีซ่าสำหรับการคุ้มครองเป็นการเฉพาะชั่วคราว เนื่องจาก พ.ร.บ.คนเข้าเมือง มาตรา 33 34 และ 35 เปิดให้สร้างตัววีซ่าสำหรับการคุ้มครอง เพื่อให้ผู้ลี้ภัยจะได้ไม่เป็นคนที่อยู่เกินกำหนด (overstay) และหลบหนีเข้าเมืองผิดกฎหมาย หรือเขาไม่ต้องถือ VISA นักเรียน และขึ้นทะเบียนแรงงานข้ามชาติ เพราะเขาเป็นผู้ลี้ภัย ถ้าเราไม่ทำช่องทางสำหรับเขาไปเลยก็ข้อ 2 กำหนดสถานะการอยู่และออกเอกสารตาม มาตรา 17 พ.ร.บ.คนเข้าเมือง หรือก็คือใช้กลไกของคณะรัฐมนตรี

ทบทวนระบบคัดกรองแห่งชาติ

ดรุณี และกรกนก เสนอว่า ต้องมีการทบทวนระบบคัดกรองแห่งชาติ หรือ NSM เนื่องจากมีปัญหา โดยให้ผู้ลี้ภัยจากเมียนมาต้องถูกรวมในระบบนี้ ก่อนหน้านี้มีข้อวิจารณ์ว่าไม่เหมาะสมกับผู้ลี้ภัย เนื่องจากถ้าต้องการเข้าระบบคัดกรอง ต้องมอบตัวว่าเข้าเมืองผิดกฎหมาย และต้องไปประกันตัวให้เอาตัวเองออกมายื่นคำร้อง มีข้อพิสูจน์หลายขั้นตอน และเสี่ยงที่จะถูกปฏิเสธ นอกจากนี้ มีข้อน่ากังวลที่ระบุว่า ถ้ากระทบความมั่นคง หรือก็คือถ้าเข้าองค์ประกอบหนีภัยการประหัตประหารเข้ามา แต่ถ้ากระทบความมั่นคง ก็ไม่ได้รับความคุ้มครอง นอกจากนี้ กรกนก เสนอว่าชาวเมียนมาที่เข้ามาในไทยควรถูกสันนิษฐานแต่แรกว่าเป็นผู้ลี้ภัย ไม่ต้องมาพิสูจน์รายคน เพราะสถานการณ์ในเมียนมายังไม่แน่นอน และมีปัญหาเรื่องความรุนแรงที่เกิดขึ้น

กรกนก เสนอว่า รัฐไทยอาจต้องมีการปฏิรูประบบการจัดการผู้ลี้ภัยเป็นการเฉพาะ กฎหมายเกี่ยวกับผู้ลี้ภัยมีมาก แต่ว่ามีการใช้กฎหมายตรวจคนเข้าเมือง หรือกฎหมายความมั่นคงมาก่อนเสมอ ทั้งๆ ที่เป็นกฎหมายเลเวลเดียวกัน อย่างการศึกษาทำไมไม่เป็นเรื่องของ พ.ร.บ.การศึกษา หรือเรื่องเด็ก ไม่ได้เป็น พ.ร.บ.คุ้มครองเด็ก มาก่อน และก่อนหน้านี้มีการควบคุมตัวเด็กไร้สัญชาติที่มาบวชเรียนที่วัดสว่างอารมณ์ จ.ลพบุรี อันนี้เป็นข้อสงสัยว่าทำไม พ.ร.บ.กฎหมายคนเข้าเมือง ต้องใช้เป็นอันดับแรก อาจจะต้องแก้ไขกฎหมายคนเข้าเมือง หรือมีกฎหมายใหม่เรื่องนี้ขึ้นมาโดยเฉพาะ

ควรเปิดให้ทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วม

อัมพิกา มองว่า ปัจจุบันการทำงานช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมกลุ่มผู้ลี้ภัยยังไม่มีการบูรณาการระหว่างภาครัฐและภาคประชาสังคม กล่าวคือการทำงานค่อนข้างแยกส่วน รัฐก็ทำงานภาครัฐ NGO ก็ทำงานของหน่วยงาน NGO ไม่มีเวทีระหว่างรัฐและ NGO ในการจัดการประเด็นปัญหาร่วมกัน ซึ่งคิดว่าเป็นประเด็นที่เราอาจจะต้องให้ความสำคัญ หลังจากที่รองผู้บัญชาการของกองกำลังชาติพันธุ์ปลดปล่อยแห่งชาติกะเหรี่ยง (KNLA) ปีกการทหารของ สหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง (KNU) ได้ประกาศว่าจะมีการทำสงครามอย่างรุนแรงตลอดทั้งปี ถ้าเรามองว่าปีนี้ทั้งปีจะมีการสู้รบ แล้วเราจะตั้งรับอย่างไร อะไรคือผลประโยชน์ของประเทศไทย

กรกนก มองตรงกันกับอัมพิกา โดยระบุว่า รัฐบาลมีการเปิดระเบียงช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม อ.แม่สอด จ.ตาก ซึ่งเป็นความร่วมมือระดับรัฐต่อรัฐ (G to G) ซึ่งอาจจะไม่ได้ตอบสนองในพื้นที่ โดยรัฐไทยควรเปิดพื้นที่ให้ภาคส่วนอื่นๆ เข้ามามีส่วนร่วม เช่น ภาคประชาสังคม หรือองค์กรสหประชาชาติ หรือสถานทูตใดๆ ที่จะส่งความช่วยเหลือ ให้เขาส่งได้โดยตรง และปลอดภัย

นอกจากข้อเสนอและข้อถกเถียงข้างต้น วิทยากรได้หยิบยกประเด็นนโยบายและกฎหมายการคุ้มครองสิทธิผู้ลี้ภัยหรือลูกหลานแรงงานข้ามชาติ ยกตัวอย่าง กรณีการศึกษาของลูกหลานแรงงานข้ามชาติ ที่ประเทศไทยมีนโยบาย Education for all หรือการศึกษาเพื่อปวงชน ที่เปิดให้เด็กไม่ว่าจะเชื้อชาติใดก็ตามสามารถเรียนในโรงเรียนรัฐได้ แต่ในทางปฏิบัติกลับมีปัญหาการเข้าไม่ถึงสิทธิดังกล่าว หรือที่รัฐไทยยังไม่ได้มีการพูดมากนักคือประเด็นผลกระทบต่อแรงงานข้ามชาติที่อยู่ในระบบเดิมจากการเข้ามาของผู้ลี้ภัยใหม่ 

ผู้ลี้ภัยจากฝั่งรัฐกะเหรี่ยง อพยพมาไทย หลังกองทัพพม่าบุกเลเก๊ะก่อเมื่อ 15 ธ.ค. 64 (ที่มา: แฟ้มภาพ เฟซบุ๊กศูนย์ประชาสัมพันธ์กองทัพภาคที่ 3)