เป็นเวลา 10 กว่าปีแล้วที่นโยบายประชานิยมได้รับการขับเคลื่อนจากพรรคการเมืองต่างๆ ของประเทศไทย และประชาชนจำนวนไม่น้อยต้องเริ่มเสพติดนโยบายประชานิยม ที่ให้ผลดีระยะสั้นแต่ผลเสียระยะยาว แม้ประเทศไทยจะยังไม่สามารถหลุดพ้นจากกับดักประชานิยมได้ในเร็ววันแต่ควรที่ทุกคนพึงตระหนักและร่วมกันกำกับการดำเนินนโยบายประชานิยมให้ถูกต้อง  เหมาะสม  ไม่ส่งต่อภาระให้คนรุ่นต่อไปในอนาคต  เกี่ยวกับเรื่องนี้  ดร. วิรไท สันติประภพ  ที่ปรึกษาสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย(ทีดีอาร์ไอ) ได้สะท้อนมุมมองและเสนอ 3 แนวคิดเพื่อการคิดต่อ ว่าเราจะอยู่กับนโยบายประชานิยมอย่างไร โดยประเทศไทยไม่ล่มจม  

ปัญหาประชานิยมแบบไทย : ผลระยะสั้น ภาระระยะยาว

ระบบประชาธิปไตยในประเทศไทยเป็นระบบที่ให้ความสำคัญกับการเลือกตั้งค่อนข้างมาก  นโยบายประชานิยมที่เห็นจึงมีลักษณะเสนอว่าจะให้ เพื่อให้พรรคการเมืองสามารถชนะการเลือกตั้ง และในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาก็เปลี่ยนจากนโยบายที่มุ่งตอบโจทย์เรื่องสวัสดิการพื้นฐานของประชาชน และการดำรงชีวิตขั้นพื้นฐานของประชาชน เช่น นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค การเรียนฟรี การเข้าถึงสินเชื่อของชุมชนในระดับรากหญ้า ฯลฯ   มาเป็นนโยบายที่มีลักษณะ “สัญญาว่าจะให้” และเห็นผลในช่วงสั้น ๆ เพื่อจะได้ชนะการเลือกตั้ง และเป็นนโยบายที่มีวิธีคิดในเรื่องการตลาดนำมากกว่าที่จะตอบโจทย์สวัสดิการขั้นพื้นฐาน  

นโยบายเช่นนี้ ทำให้เกิดภาระงบประมาณ เกิดการบริโภคที่เกินพอดี  และเกิดผลข้างเคียงทางเศรษฐศาสตร์ได้ในหลาย ๆ เรื่อง เช่น นโยบายรถคันแรก การให้สิทธิประโยชน์ทางภาษี เกิดผลตามมามากมายทั้งในด้านหนี้ครัวเรือน การใช้น้ำมันที่เพิ่มสูงขึ้น ปัญหารถติด และไม่สอดคล้องกับแนวทางนโยบายที่เราจะส่งเสริมการใช้บริการระบบขนส่งสาธารณะ เพื่อทำให้ประเทศไทยเป็นประเทศที่พึ่งพิงพลังงานน้อยลง

หลายนโยบายสร้างภาระทางการคลังทั้งในปัจจุบันและระยะยาว ทำให้รัฐบาลมีรายจ่ายเพิ่มมากขึ้น  และการจัดสรรรายจ่ายในโครงการเหล่านี้มีต้นทุนค่าเสียโอกาสรวมอยู่ด้วย และไม่สามารถมีงบประมาณพอไปทำเรื่องที่สำคัญของประเทศในระยะยาว  ขณะนี้เราเห็นได้ชัดเจนว่ารายจ่ายที่เป็นรายจ่ายประจำของงบประมาณประจำปีของภาครัฐคิดเป็นรายจ่ายร้อยละ 80  มีส่วนเงินที่จะเอามาลงทุนเรื่องโครงสร้างพื้นฐานของประเทศเหลือเพียงไม่ถึงร้อยละ 20 ของงบประมาณประจำปี ทั้งที่ประเทศไทยยังต้องการการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญ ๆ อีกหลายเรื่อง ซึ่งถ้าไม่ทำความสามารถในการแข่งขันของประเทศก็จะลดลง  ปัญหาสำคัญที่มีผลต่องบประมาณคือมีหลายนโยบายเป็นนโยบายปลายเปิดที่ไม่ทราบว่าภาระและผลกระทบที่จะเกิดขึ้นในระยะยาวจะเป็นเท่าไหร่ ตัวอย่างเช่น โครงการรับจำข้าวทุกเม็ด ที่ตอนนี้ยังไม่ทราบว่าสร้างความเสียหายแต่ละปีเท่าไหร่

 “นโยบายหลายอย่างที่เป็นนโยบายปลายเปิด เป็นเรื่องที่สร้างภาระ และหยุดไม่ค่อยได้ นักการเมืองจะมาให้เลิกนโยบายเหล่านี้ต้องใช้เวลาและความกล้าหาญค่อนข้างมากเพราะจะกระทบกับฐานเสียง”

เมื่อภาครัฐมีเงินจำกัดแต่นักการเมืองต้องการที่จะนำเสนอนโยบายที่เรียกว่าประชานิยม ก็มักจะต้องหาแหล่งเงินทุนอื่น ๆ หนีไม่พ้นที่จะต้องใช้แหล่งเงินทุนของภาคเอกชน มาสร้างภาระให้กับภาคเอกชน มาสร้างความบิดเบือนให้กับกลไกตลาด ซึ่งสิ่งเหล่านี้ทำลายความสามารถในการแข่งขันของภาคเอกชนในระยะยาว ตัวอย่างที่เห็นชัดคือ นโยบายจำนำข้าวที่กระทบความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมข้าวไทยทั้งระบบ  นโยบายค่าแรงขั้นต่ำเท่ากันทั่วประเทศ กระทบความสามารถของธุรกิจในภาคเอกชนในต่างจังหวัดค่อนข้างมาก  เป็นตัน เป็นการเอาเงินหรือทรัพยากรของภาคเอกชนไปใช้ตอบโจทย์การเมือง ซึ่งเรื่องเหล่านี้จะเป็นเรื่องที่ส่งผลกระทบกับการแข่งขันของภาคเอกชนในระยะยาว

ปัญหาที่สำคัญ คือ เมื่อมีการใช้นโยบายประชานิยมเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ รายจ่ายของรัฐก็จะโตขึ้น หนีไม่พ้นว่ารัฐบาลจะต้องไปดำเนินการจัดภาษีเพิ่มสูงขึ้นในระยะยาวเพื่อให้ทันกับรายจ่ายที่เพิ่มขึ้น  ซึ่งการทำธุรกิจในปัจจุบันไม่จำเป็นต้องตั้งในประเทศไทยก็สามารถทำธุรกิจกับคนไทยได้  โดยไปลงทุนในประเทศอื่น ๆ แล้วอาศัยข้อตกลงทางการค้าส่งสินค้าเข้ามาขายในประเทศไทยได้เช่นเดียวกัน เมื่อเป็นเช่นนี้ก็กระทบกับความสามารถการแข่งขันของประเทศโดยรวม และไม่สามารถยกระดับการแข่งขันของประเทศได้

เสนอ 3 แนวคิดหลุดกับดักประชานิยมฉุดรั้งประเทศ   

แม้ทางออกจากกับดักนโยบายประชานิยมที่ดีที่สุดคือทำให้ประชาชนเลิกนิยมนโยบายที่ไร้ความรับผิดชอบ ทำให้ประชาชนตระหนักถึงผลเสียที่เกิดขึ้นต่อเศรษฐกิจไทยในระยะยาวและทำให้เห็นถึงค่าเสียโอกาสของประเทศและของประชาชนเอง  แต่การสร้างความเข้าใจให้แก่ประชาชนเป็นเรื่องยากและใช้เวลานาน  และประเทศไทยคงไม่สามารถหลุดออกจากกับดักประชานิยมได้เร็ว  ฉะนั้นโจทย์สำคัญอยู่ที่ว่า เราจะอยู่กับนโยบายประชานิยมอย่างไร จึงจะไม่ให้ประเทศไทยล่มจมได้  ขอเสนอ 3 แนวคิดเพื่อให้ร่วมกันคิดต่อและหาทางทำให้เกิดผลจริงในทางปฎิบัติ  กล่าวคือ

แนวคิดแรก  ต้องออกแบบนโยบายประชานิยมโดยคำนึงถึงการสร้างความสามารถในการแข่งขันและลดการบิดเบือนผลกระทบที่เกิดภาคเอกชนเป็นสำคัญ  ซึ่งในหลายประเทศที่เคยติดกับดักของรัฐสวัสดิการหรือประชานิยมสามารถจะกลับมาได้โดยใช้กลไกของภาคเอกชนเป็นกลไกสำคัญ ตัวอย่างเช่น แนวคิด Choice and Competition เป็นนโยบายแบบที่ให้ผู้บริโภคมีทางเลือก และผู้บริการมีการแข่งขันกัน  ไม่ใช่นโยบายที่รัฐเป็นผู้คิดเอง ทำเอง กำกับเองอย่างในปัจจุบัน  และมีปัญหานโยบายปลายเปิดที่ภาครัฐเป็นคนทำแล้วภาครัฐอาจจะไม่มีประสิทธิภาพสูงมากพอ และหลายครั้งไปเบียดบังภาคเอกชนด้วย เพราะภาครัฐแข่งกับภาคเอกชนไม่ได้และภาครัฐมีอำนาจรัฐอยู่ในมือก็ไปทำให้ภาคเอกชนแข่งขันได้ยากขึ้น  ตัวอย่างที่เห็นได้ในประเทศไทยขณะนี้ คือ  การใช้สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐเป็นกลไกในการปล่อยสินเชื่อ  ซึ่งสินทรัพย์ของสถาบันการเงินเฉพาะกิจของภาครัฐไทยโตขึ้นมากถึงร้อยละ 30 ของสถาบันการเงินทั้งหมด  ขณะที่เมื่อ 15 ปีที่แล้วไม่ถึงร้อยละ 10   สภาพของสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐวันนี้คือมีหนี้เสียสูงมาก หาผู้บริหารที่มีประสิทธิภาพไม่ได้ รัฐบาลต้องเข้าไปเพิ่มทุนก็เป็นภาระ 

ถ้าคิดในแนวคิด Choice and Competition  ซึ่งเคยใช้ก่อนจะมี พรบ.ธนาคารแห่งประเทศไทยฉบับใหม่ เรียกว่าเป็นสินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำเพื่อไปสนับสนุนเอสเอ็มอีและผู้ส่งออก  แล้วให้สถาบันการเงินไปแข่งขันกันปล่อยสินเชื่อให้กับภาคธุรกิจ โดยที่ผู้ขอใช้สินเชื่อก็สามารถเลือกได้ว่าจะให้บริการของธนาคาร/สถาบันการเงินใดก็ได้ โดยรัฐวางกรอบไว้ และกำหนดเงินอุดหนุนไว้ชัดเจน จึงไม่ใช่นโยบายปลายเปิด   หากมีหนี้เสียเกิดขึ้นภาคเอกชนเป็นผู้รับภาระ ภาคเอกชนก็ต้องไปเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารสินเชื่อในการให้บริการลูกค้า ภาครัฐทราบชัดเจนว่าแต่ละปีใช้งบเท่าไหร่แล้วก็สามารถใช้เงินได้ตรงวัตถุประสงค์  ไม่มีปัญหาเรื่องประสิทธิภาพของภาครัฐมาเป็นปัญหา 

อีกตัวอย่างเช่น กรณีประกันสังคม ซึ่งมีโรงพยาบาลเอกชนหลายแห่งที่เข้าร่วมให้บริการและสามารถทำกำไรได้ดีเพราะมีประสิทธิภาพสูงกว่าโรงพยาบาลของรัฐ  และการกำหนดอัตราเงินอุดหนุนรายหัวใช้ข้อมูลของโรงพยาบาลภาครัฐเป็นตัวกำหนด วิธีการแบบนี้ทำให้รัฐไม่ต้องสร้างโรงพยาบาลเพิ่ม คุมรายจ่ายได้ และทำให้โรงพยาบาลภาครัฐต้องปรับตัวเพราะมีคู่แข่งเป็นภาคเอกชนที่มีประสิทธิภาพสูงกว่า เป็นต้น 

ประเด็นสำคัญอยู่ที่การเปลี่ยนแปลงในกรอบใหญ่ของวิธีคิดที่จะเอานโยบายประชานิยมไปทำให้เกิดผลในทางปฎิบัติ นั่นคือ  ภาครัฐต้องปรับวิธีการทำจากการเป็นผู้คิดนโยบายและทำนโยบายเอง มาเป็นนโยบายที่รัฐเป็นผู้คิดนโยบายและให้ภาคเอกชนทำ โดยรัฐเป็นผู้กำกับ และวางกติกาที่ถูกต้อง  เชื่อว่าปัญหารั่วไหลก็จะลดลง  และยังทำให้ภาคเอกชนคิดถึงการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันด้วย

แนวคิดที่สอง ต้องเพิ่มความเข้มข้นของระบบวินัยการคลังและกระบวนการงบประมาณเพื่อป้องกันไม่ให้พรรคการเมืองแข่งขันกันเกทับนำเสนอนโยบายประชานิยมแบบไร้ความรับผิดชอบ  ปัญหาภาระหนี้จากนโยบายประชานิยมที่ต้องแบกรับในอนาคตซึ่งเป็นห่วงกันมากนั้น  ควรพิจารณากรอบ กติกา กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการคลังว่ามีช่องทางไหนที่จะทำให้เข้มข้นกว่าเดิมเพื่อปิดช่องทางต่าง ๆ  วันนี้เราจะได้ยินเรื่องภาระหนี้ หรือสัดส่วนหนี้ต่อรายได้ประชาชาติซึ่งมีกรอบอยู่ว่าไม่ควรเกินร้อยละ 60 เป็นความยั่งยืนทางการคลัง แต่ก็เป็นเพียงมติคณะรัฐมนตรีเท่านั้นเอง เพราะเราจะเห็นวิธีการว่าถ้าเกินก็หันไปใช้กลไกอื่น ๆ เช่น ใช้รัฐวิสาหกิจ ใช้สถาบันการเงินเฉพาะกิจ ใช้กองทุนพิเศษ ซึ่งพวกนี้ก็อาจจะหลุดไปจากนิยามของหนี้สาธารณะ ซึ่งแต่ละรัฐบาลก็มีวิธีการแตกต่างกันไป   หากมีกรอบกติกาที่ชัดเจนและเขียนไว้เป็นกฎหมายก็จะดีไม่น้อย เช่น กำหนดให้ทุกโครงการ(ประชานิยม)ของรัฐบาลต้องแสดงประมาณการความเสียหายที่จะเกิดขึ้นไว้ชัดเจนเมื่อขออนุมัติโครงการ รวมถึงต้นทุนการทำนโยบาย  ผลที่คาดว่าจะเกิดขึ้น และมีการติดตามผลนั้นเปิดเผยอย่างโปร่งใส นโยบายที่เป็นนโยบายปลายเปิดไม่ทราบความเสียหายอาจจะทำไม่ได้ 

แนวคิดที่สาม ปฎิรูประบบราชการ  ต้องให้ความสำคัญกับการเร่งเพิ่มประสิทธิภาพของข้าราชการระบบราชการและรัฐวิสาหกิจอย่างจริงจัง เพราะถ้ามีการใช้นโยบายในลักษณะเชิงประชานิยมมากขึ้น ขนาดของภาครัฐจะใหญ่ขึ้นเรื่อย ๆ  ถ้ากลไกการทำงานของภาครัฐยังไม่เกิดประสิทธิภาพดีพอก็จะเป็นช่องให้เกิดการรั่วไหล แทรกแซงได้ง่าย คอร์รัปชั่นสูง เป็นปัญหาบานปลายได้ในระยะยาว และที่สำคัญถ้าภาครัฐเทอะทะประสิทธิภาพต่ำก็จะไปส่งผลกระทบกับวิธีการทำธุรกิจของภาคเอกชน  ความสามารถในการแข่งขัน และต้นทุนในการทำธุรกิจของภาคเอกชน ดังนั้นโจทย์สำคัญคือทำอย่างไรระบบราชการจะรักษาข้าราชการที่เก่งและซื่อตรงให้คงความเก่งและความตรงไว้ได้ในระยะยาว และมีโอกาสได้ทำงานได้อย่างเต็มฝีมือ

ถ้าเราใช้นโยบายประชานิยมโดยที่ไม่คำนึงถึงผลค้างเคียงที่เกิดขึ้น ไม่คำนึงถึงผลกระทบต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศของภาคธุรกิจที่อยู่ในประเทศผลกระทบมันจะเป็นงูกินหางที่ดึงเราลงไปเรื่อย ๆ  และถ้าเราติดกับดักเหล่านี้ไปเรื่อย ๆ เราจะออกจากกับดักนี้ยากขึ้นเรื่อย ๆ เช่นกัน วันนี้เราจึงต้องช่วยกันดึงประเทศออกจากประชานิยมไม่พึงประสงค์.

หมายเหตุ: ผู้สนใจสามารถดูเพิ่มเติมได้ที่สถานีทีดีอาร์ไอ   http://tdri.or.th/multimedia/populism-veerathai/