TCIJ: เจาะเวลาหาอดีต - รูปแบบรัฐบาลไทย จาก 2518 ถึง 2539 มีอะไรในกอไผ่?

ไม่ว่า ‘รธน.ฉบับมีชัย’ จะผ่านหรือไม่ผ่านประชามติ  ประเทศไทยมีแนวโน้มเข้าสู่ยุคประชาธิปไตยครึ่งใบ หรืออาจจะไม่มีประชาธิปไตยเลย TCIJ ชวนย้อนเวลาไปดูสถิติตัวเลขและรูปแบบรัฐบาลในยุค 2518-2539 ซึ่งในช่วง 20 ปีเศษนั้น ประเทศไทยใกล้เคียงกับการเป็น ‘Banana Republic’ มากที่สุด  เพราะมีการรัฐประหารถึง 6 ครั้ง ใช้รัฐธรรมนูญถึง 6 ฉบับ
 
 
เว็บไซต์ศูนย์ข้อมูล & ข่าวสืบสวนเพื่อสิทธิพลเมือง (TCIJ) ระบุว่าจากรายงานวิจัยเรื่อง 'รูปแบบรัฐบาลในระบบรัฐสภาไทย ระหว่าง พ.ศ. 2518-2539'  โดย ธีรภัทร เสรีรังสรรค์ ด้วยเงินทุนสนับสนุนของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เผยแพร่เมื่อปี 2541 ที่ได้ศึกษาถึงลักษณะความแตกต่างของรูปแบบรัฐบาลในช่วงระยะเวลา 20 ปีเศษดังกล่าว และศึกษาปัจจัยที่ทำให้เกิดความแตกต่างของรูปแบบรัฐบาล รวมถึงทัศนคติของกลุ่มบุคคลสำคัญที่มีต่อรูปแบบรัฐบาล  ศึกษาเปรียบเทียบที่มาและการล่มสลายของรัฐบาลแต่ละรูปแบบภายใต้ระบอบการเมืองที่มีความแตกต่างกัน รวมทั้งที่มาและองค์ประกอบของคณะรัฐมนตรีในแต่ละรัฐบาล
 
โดยงานวิจัยชิ้นนี้ ศึกษาเริ่มจากรัฐบาลของ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช จนถึง รัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา มีการสำรวจทัศนคติของกลุ่มบุคคลชั้นนำทางการเมืองไทย โดยเฉพาะกลุ่มสมาชิกผู้แทนสภาผู้แทนราษฎร กลุ่มสมาชิกวุฒิสภา นักวิชาการ ข้าราชการประจำระดับสูง รวมถึงผู้ทรงคุณวุฒิอื่น ๆ ประมาณ 100 คน โดยผลวิจัยมีข้อค้นพบสำคัญดังนี้
 

เปรียบเทียบรัฐบาล 3 รูปแบบ

 
ประการแรก ในเรื่องของลักษณะความแตกต่างของรูปแบบรัฐบาล พบว่ามีรูปแบบรัฐบาลที่มีลักษณะแตกต่างกันเป็น 3 รูปแบบคือ รัฐบาลในรูปแบบเผด็จการอำนาจนิยม, รูปแบบกึ่งประชาธิปไตย (หรือประชาธิปไตยครึ่งใบ) และรูปแบบประชาธิปไตย รัฐบาลรูปแบบเผด็จการอำนาจนิยม มักเป็นรัฐบาลที่เกิดขึ้นภายหลังการทำรัฐประหารยึดอำนาจปกครองประเทศ จากนั้นคณะผู้ยึดอำนาจจึงมอบหมายให้บุคคลซึ่งอาจเป็นทหารหรือพลเรือนทำหน้าที่นายกรัฐมนตรีและจัดตั้งรัฐบาลต่อไป รัฐบาลรูปแบบนี้มักประกอบด้วยข้าราชการหรืออดีตข้าราชการทำหน้าที่เป็นรัฐมนตรี
 
รัฐบาลรูปแบบกึ่งประชาธิปไตย เป็นรัฐบาลที่มุ่งประนีประนอมทางการเมืองระหว่างพลังอำนาจของกลุ่มข้าราชการประจำกับกลุ่มนักการเมืองซึ่งมีฐานอิงอยู่กับประชาชน รัฐบาลรูปแบบนี้จึงเกิดจากการอาศัยความชอบธรรมจากประชาชนโดยผ่านกระบวนการเลือกตั้งตามวิถีประชาธิปไตยส่วนหนึ่ง กับกระบวนการของระบอบเผด็จการอำนาจนิยมอีกส่วนหนึ่ง อาทิ การแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา และการให้อำนาจแก่วุฒิสภาให้มากกว่าหรือทัดเทียมกับสภาผู้แทนราษฎร นอกจากนั้นยังเปิดโอกาสให้บุคคลภายนอกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง สามารถดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้อีกด้วย รัฐบาลรูปแบบกึ่งประชาธิปไตยนี้จึงมีองค์ประกอบของคณะรัฐมนตรี โดยนายกรัฐมนตรีในฐานะตัวแทนของข้าราชการประจำส่วนหนึ่ง มาประกอบกับตัวแทนของพรรคการเมืองที่เข้าร่วมในรัฐบาลผสมอีกส่วนหนึ่ง ซึ่งส่วนใหญ่เป็นสมาชิกผู้แทนราษฎรในสังกัดมาร่วมกันใช้อำนาจทางการเมืองในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยอาศัยการสนับสนุนจากสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลเป็นเสียงส่วนใหญ่และการสนับสนุนจากสมาชิกวุฒิสภาซึ่งเป็นตัวแทนพลังฝ่ายข้าราชการ อย่างไรก็ตาม คณะรัฐมนตรีที่จัดตั้งขึ้นในช่วงท้าย ๆ ของระบอบกึ่งประชาธิปไตย อำนาจของฝ่ายพรรคการเมืองมีสูงขึ้นตามลำดับ ในขณะที่อำนาจของฝ่ายข้าราชการประจำหรือวุฒิสภาก็ลดลงไปตามลำดับเช่นกัน
 
รัฐบาลรูปแบบประชาธิปไตย  คือรัฐบาลผสมที่เกิดจากการรวมตัวของพรรคการเมืองที่มีที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎรแข่งขันกันจัดตั้งรัฐบาล ฝ่ายใดที่สามารถรวมเสียงข้างมากได้ในสภาย่อมสามารถจัดตั้งรัฐบาลโดยมักให้หัวหน้าพรรคการเมืองที่เป็นแกนนำในการจัดตั้งรัฐบาลขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ดังนั้นองค์ประกอบของคณะรัฐมนตรีจึงเป็นไปตามสัดส่วนของจำนวน ส.ส. ของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาล และเสถียรภาพของรัฐบาลผสมมักขึ้นอยู่กับปัจจัยของพรรคการเมืองที่ร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลเป็นปัจจัยหลัก ส่วนการตรวจสอบถ่วงดุลของพรรคการเมืองฝ่ายค้านในสภาเป็นปัจจัยรอง
 

ประชาธิปไตยครึ่งใบ ข้าราชการมีอิทธิพลมาก-น้อยขึ้นกับใครเป็นนายก

 
ประการที่สอง ในเรื่องของปัจจัยที่ทำให้เกิดความแตกต่างของรูปแบบรัฐบาล พบว่ามีปัจจัยสำคัญ 4 ประการ คือ 1. รัฐธรรมนูญ 2. อิทธิพลทางการเมืองของฝ่ายข้าราชการประจำโดยเฉพาะฝ่ายทหาร 3. บทบาทของพรรคการเมือง และ 4. ประสิทธิภาพประสิทธิผลในการบริหารงานของรัฐบาล กล่าวคือ รัฐธรรมนูญหรือธรรมนูญที่กำหนดรูปแบบรัฐบาลที่แตกต่างกัน เพราะมีที่มาแตกต่างกัน รัฐธรรมนูญหรือธรรมนูญที่มีที่มาจากการทำรัฐประหาร คณะรัฐประหารที่ยึดอำนาจการปกครองประเทศย่อมเป็นผู้กำหนดสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญ โดยมักกำหนดให้มีสภาเดียวมาจากการแต่งตั้งทำหน้าที่ด้านนิติบัญญัติและคอยสนับสนุนฝ่ายบริหารหรือรัฐบาล  ส่วนรัฐบาลก็มักมีที่มาจากการกำหนดของคณะผู้ยึดอำนาจเป็นสำคัญ
 
รัฐธรรมนูญที่กำหนดรูปแบบรัฐบาลกึ่งประชาธิปไตย ก็มักกำหนดให้ฝ่ายนิติบัญญัติมี 2 สภา คือ สภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งของประชาชน และวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งของนายกรัฐมนตรีและกำหนดให้ประธานวุฒิสภาดำรงตำแหน่งประธานรัฐสภา อำนาจหน้าที่และบทบาทของวุฒิสภามีมากกว่าหรือทัดเทียมกับสภาผู้แทนราษฎร สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญที่กำหนดรูปแบบรัฐบาลแบบกึ่งประชาธิปไตย ก็คือการเปิดโอกาสให้บุคคลภายนอกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนหรือไม่ได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สามารถดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ สำหรับรัฐธรรมนูญที่กำหนดรูปแบบรัฐบาลแบบประชาธิปไตย ก็กำหนดให้ฝ่ายนิติบัญญัติมี 2 สภาเช่นกัน แต่สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจหน้าที่และบทบาทเหนือกว่าวุฒิสภา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภา และนายกรัฐมนตรี จะต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น
 
ในด้านอิทธิพลทางการเมืองของฝ่ายข้าราชการประจำโดยเฉพาะฝ่ายทหาร จะเห็นได้ชัดว่ารัฐบาลแบบเผด็จการอำนาจนิยม มักจะอยู่ภายใต้การครอบงำของฝ่ายข้าราชการทหาร ซึ่งอาศัยรัฐธรรมนูญและวุฒิสภาเป็นปัจจัยในการครอบงำ เช่นเดียวกับรัฐบาลรูปแบบกึ่งประชาธิปไตย อย่างไรก็ตามอิทธิพลทางการเมืองของฝ่ายข้าราชการทหารจะมีมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับผู้ที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเป็นสำคัญ รวมทั้งเงื่อนไขข้อตกลงระหว่างผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีกับคณะทหารที่ให้การสนับสนุน
 
ส่วนรัฐบาลแบบประชาธิปไตยนั้น  อิทธิพลของฝ่ายข้าราชการทหารแม้จะมีอยู่บ้างแต่ก็ค่อนข้างลดน้อยลงตามลำดับ โดยเฉพาะในรัฐบาลประชาธิปไตยช่วงหลัง ๆ ส่วนบทบาทของพรรคการเมือง ก็เป็นอีกหนึ่งปัจจัยหนึ่งที่กำหนดความแตกต่างของรูปแบบรัฐบาล หากเป็นรัฐบาลประชาธิปไตย พรรคการเมืองย่อมมีบทบาทสูงในการกำหนดรัฐบาล โดยเฉพาะตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีต่าง ๆ หากเป็นรัฐบาลแบบกึ่งประชาธิปไตย บทบาทของพรรคการเมืองย่อมลดระดับลงในระดับหนึ่ง โดยต้องยอมให้ฝ่ายข้าราชการประจำได้เข้ามามีส่วนในการกำหนดรูปแบบรัฐบาล และสามารถกำหนดสัดส่วนของรัฐมนตรีได้จำนวนหนึ่ง สำหรับรัฐบาลแบบเผด็จการอำนาจนิยม พรรคการเมืองย่อมมีบทบาทน้อยที่สุดหรือแทบไม่มีเลยในการกำหนดรูปแบบรัฐบาลหรือองค์ประกอบของคณะรัฐมนตรี
 
 
อ่านต่อรายงานนี้จนจบได้ที่ เจาะเวลาหาอดีต : รูปแบบรัฐบาลไทย จาก 2518 ถึง 2539 มีอะไรในกอไผ่?