รัฐที่รวมศูนย์อำนาจ สั่งการแบบบนลงล่าง แบ่งแยกงานเป็นกรมและไม่ประสานงานกัน ไม่ใช่รัฐที่มีประสิทธิภาพอีกต่อไปในยุคปัจจุบัน สถานการณ์โควิด-19 ฉายภาพชัดว่ารัฐไทยกำลังเป็นเช่นนั้น และถ้าจะเปลี่ยนสิ่งที่ต้องทำคืออะไร

คลิปนาทีที่ 3.22 เป็นต้นไป วสันต์ เหลืองประภัสร์ จากคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นำเสนองานวิจัยใจเสวนา Direk Talk: สายลมแห่งรัฐ (ศาสตร์): การศึกษารัฐศาสตร์ในโลกยุคใหม่ ซึ่งจัดขึ้นเมื่อวันที่ 22 มิถุนายน 2565 คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 

การบริหารจัดการสถานการณ์โควิด-19 ในช่วงสองสามปีที่ผ่านของรัฐไทย เผยให้เห็นจุดอ่อนหลากประการของกลไกรัฐที่ก้าวไม่ทันสภาพปัญหาที่มีความซับซ้อนรวดเร็วกว่าในอดีต การคิดแบบรวมศูนย์อำนาจ คิดแบบบนลงล่าง และมีโครงการการทำงานที่แข็งทื่อ ไม่ตอบโจทย์ยุคสมัยที่การเปลี่ยนแปลงเป็นไปในอัตราเร่งอีกแล้ว

วสันต์ เหลืองประภัสร์ จากคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ยืนยันให้เห็นว่าย่อหน้าข้างบนนั้นเป็นจริง และหากรัฐจะปรับตัวเพื่อให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลง เขาก็เสนอว่ามีอะไรบ้างที่รัฐไทยต้องทำ

การนำเสนอของวสันต์ครั้งนี้นำมาจากกงานวิจัยที่ทำในช่วง 3–5 ปีที่ผ่านมา เป็นงานที่ความพยายามทบทวนความเปลี่ยนแปลงของบริบทต่างๆ ที่ส่งผลกระทบให้กลไกรัฐจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนทั้งในเชิงโครงสร้าง รูปแบบ และถึงวิธีคิดในการขับเคลื่อนงาน โดยรวบรวมจากงานวิจัย 3 ชิ้น ได้แก่ การรวมศูนย์อำนาจและการกระจายอำนาจกับการบริหารราชการแผ่นดินไทย, ทิศทางการพัฒนาระบบราชการไทยในอนาคต และการอภิบาลบนฐานของความร่วมมือ

สภาวะสังคมไร้ศูนย์กลาง

หัวข้อแรกที่วสันต์เลือกกล่าวถึงว่าด้วยความเปลี่ยนแปลงของบริบทต่างๆ โดยเขาแบ่งเป็น 3 ประเด็นที่กระแทกตรงๆ ต่อวิธีคิดและกระบวนทัศน์ต่อการจัดการภาครัฐอยู่ เรื่องแรกคือการเคลื่อนเข้าสู่สภาวการณ์ที่เรียกว่า สภาวะสังคมไร้ศูนย์กลางหรือ Centerless Society

เขาอธิบายว่าการขับเคลื่อนงานของภาครัฐตั้งแต่ต้นศตวรรษที่ 20 เป็นต้นมาภายใต้กรอบที่เรียกว่ารัฐสมัยใหม่จนถึงประมาณ 1980 จะค่อนข้างชัดเจนว่าภารกิจทางสังคมมักจะมีสถาบันหลักทางสังคมเป็นศูนย์กลางในการทำหน้าที่ เช่น เมื่อพูดถึงการศึกษาก็จะนึกถึงโรงเรียน หรือเมื่อพูดถึงการจัดระบบการเงินของประเทศก็จะนึกถึงธนาคารชาติ เป็นต้น

แต่นับตั้งแต่ 1980 เป็นต้นมาโครงสร้างลักษณะนี้ค่อยๆ เกิดการปรับเปลี่ยน เริ่มเกิดตัวแสดงใหม่ที่เข้ามามีบทบาทรับผิดชอบจัดทำภารกิจเหล่านี้คู่ขนานกับสถาบันดั้งเดิมมากขึ้น จุดนี้เองที่เรียกว่าการเคลื่อนเข้าสู่สภาวะสังคมไร้สูญกลาง ยกตัวอย่างเช่นเรื่องการศึกษา ตอนนี้โรงเรียนไม่ใช่ศูนย์กลางของการจัดการศึกษา หรือแหล่งเรียนรู้อย่างเดียวอีกต่อไป แต่มีแหล่งเรียนรู้อื่นๆ มากมายนอกโรงเรียน นอกห้องเรียน หรือบนโลกออนไลน์

“นี่คือความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นซึ่งมาจากหลายปัจจัยทั้งทางสังคม ในขณะเดียวกันภาครัฐเองก็มีความเปลี่ยนแปลง ความเปลี่ยนสำคัญคือการปฏิรูประบบราชการซึ่งเริ่มเคลื่อนมาตั้งแต่ปี 1980 ในสหราชอาณาจักรและแพร่กระจายไปทั่วโลกรวมถึงประเทศไทย อิทธิพลความคิดสำคัญของการปฏิรูปก็รับมาจากพวกเสรีนิยมใหม่ มันทำให้ภารกิจงานต่างๆ ซึ่งเคยเป็นเรื่องส่วนรวม จัดการโดยกลไกรัฐเป็นการเฉพาะและผูกขาดด้วยในหลายๆ ภารกิจ เริ่มเกิดตัวแสดงใหม่ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาคเอกชนที่เราเห็น ปัจจุบันการให้บริการภาคขนส่งสาธารณะมีหลากหลายรูปแบบมาก การศึกษา การสาธารณะสุข นี่คือผลิตจากการปฏิรูป”

เหตุนี้ ปัจจุบันเวลาพูดถึงการบริหารสาธารณะหรือ Public Administration หรือ Public Affair ภาครัฐจึงเป็นแค่ One Among the Many หรือเป็นเพียงหนึ่งในนักแสดงท่ามกลางโรงละครโรงใหญ่ที่มีนักแสดงจากหลากหลายภาคส่วนขึ้นแสดงเต็มไปหมด

“พูดง่ายๆ ว่าอาณาบริเวณที่เรียกว่าสาธารณะกับอาณาบริเวณที่เป็นเอกชนมันเบลอหมดแล้ว ในอดีตเราขีดเส้นว่ารัฐทำแต่เรื่องส่วนรวม ไม่ทำเรื่องส่วนตัว แต่ตอนนี้ประเด็นสาธารณะ บริการสาธารณะจำนวนมาก ตัวแสดงอื่นๆ ที่ไม่ใช่รัฐก้าวเข้ามาร่วมแสดงกับรัฐเต็มไปหมด เพราะฉะนั้นถ้าเรากลับมาทบทวน ความเป็นจริงก็คือว่า ณ ปัจจุบัน บริการสาธารณะส่วนรวมในชีวิตประจำวันของเราเป็นผลผลิตร่วมกันของการดำเนินงานจากหลากหลายภาคส่วน”

Hyperconnected World

ประเด็นต่อมา วสันต์กล่างถึงการปรับเปลี่ยนปฏิสัมพันธ์ทางสังคมสู่ลักษณะที่เรียกว่า Hyperconnected World และการก้าวสู่การเป็นสังคมดิจิตัล เขาเริ่มจากการอธิบายคำว่า Hyperconnected World ว่าเป็นปฏิสัมพันธ์ที่ลงลึกถึงระดับปัจเจกบุคคล ดำเนินไปอย่าง Real Time และต่อเนื่องตลอดเวลา ผู้คนสามารถติดต่อสื่อสารกันได้ทุกช่องทาง ทุกรูปแบบได้ตลอด

“ลักษณะแบบนี้ทำให้ปฏิสัมพันธ์ของผู้คนในสังคมมันเปลี่ยนรูป สมัยก่อน ปฏิสัมพันธ์จะเกิดขึ้นได้ต้องเจอหน้ากัน แต่ตอนนี้ปฏิสัมพันธ์มันเปลี่ยนรูปแบบ มันก็มีผลอย่างยิ่งต่อการทำงานของรัฐที่ต้องเปลี่ยนรูปไป พูดง่ายๆ ว่าแพลตฟอร์มของการติดต่อสื่อสาร ทำงานร่วมกัน มันย้ายที่มากขึ้น เหล่านี้มันกลับมากระทบต่อการทำงานของรัฐอย่างไร อันนี้เป็นประเด็นที่เราจะต้องกลับมาทบทวน

“ประการสุดท้าย Digitalization แพลตฟอร์มที่เรียกว่าดิจิตัล ซึ่งแต่เดิมมีบทบาทสำคัญในการช่วยอำนวยความสะดวกให้ชีวิตการทำงานและอื่นๆ ตอนนี้ไม่ใช่แค่อำนวยความสะดวก แต่มันกลายเป็นแพลตฟอร์มหลักของคนทำงานในยุคปัจจุบันไปแล้วใช่ไหมครับ มันสร้างการเปลี่ยนแปลงในแง่การกลับมาทบทวนว่าวิธีคิด วิธีทำงานของรัฐ ซึ่งยังคิดแบบอนาล็อค มันต้องกลับมาสู่ดิจิตัลมากขึ้น อันนี้คือบริบทใหม่ และสิ่งที่กล่าวมาทั้งหมดมันกระทบกับรัฐอย่างไร”

สิ่งที่รัฐควรทำ

วสันต์ชี้ให้เห็นว่าปัจจัยดังกล่าวนำมาสู่คำถามใหญ่ในเชิงรัฐศาสตร์ 2 คำถามที่รัฐจำเป็นต้องตอบ คำถามแรกคือรัฐควรทำอะไรในยุคแบบนี้และมีอะไรที่รัฐไม่ควรทำแล้ว คำถามที่ 2 คือสิ่งที่รัฐยังต้องทำอยู่ รัฐควรขับเคลื่อนงานอย่างไร

ทั้งสองคำถามข้างต้นเป็นประเด็นที่ผู้ที่สนใจด้านการบริหารรัฐกิจทั่วโลกพยายามตอบ โดยตั้งคำถามถึงสิ่งที่เรียกว่า The Future of Government and The Government in The Future หรืออนาคตของรัฐบาลและรัฐบาลในอนาคตควรเป็นอย่างไร วสันต์เสนอว่ารัฐต้องเลิกทำตนเป็นผู้ไล่ตามแก้ปัญหาทีละเรื่อง เช่น เกิดโรคไข้เลือดออกระบาดก็แก้ปัญหาไข้เลือดออก เกิดปัญหายาเสพติด รัฐก็ตามแก้ปัญหายาเสพติด ซึ่งปัจจุบันรัฐไม่สามารถทำงานลักษณะนี้ได้ เนื่องจากปัญหามีความรุนแรงและสลับซับซ้อนกว่าเดิมมาก อีกทั้งอัตราเร่งของความเปลี่ยนแปลงก็สูง ทำให้รัฐเผชิญปัญหาและความต้องการใหม่ๆ อยู่ตลอดเวลาซึ่งรัฐไม่มีประสบการณ์การจัดการมาก่อน

“กรณีโคโรนา ไวรัส โรคระบาดเที่ยวนี้ไม่เหมือนครั้งอื่น เพราะมันพัวพันกับปัญหาอื่นๆ อย่างซับซ้อน มันมีลักษณะข้ามรัฐ ข้ามชาติ และการจัดการปัญหาในยุคที่ไร้ศูนย์กลางก็ยากขึ้น เพราะฉะนั้นรัฐจึงต้องปรับบทบาท เพราะรัฐไล่ตามปัญหาไม่ทัน สิ่งที่รัฐต้องการมากที่สุดตอนนี้คือการได้ Solution ใหม่ๆ ได้ความคิด แนวทางใหม่ๆ ที่จะสนองต่อปัญหาและความต้องการที่ฉับพลัน รวดเร็ว คำถามใหญ่ก็คือว่าแล้วรัฐจะเอาแนวความคิดใหม่ๆ เหล่านี้มาจากไหน

“ข้อเสนอสำคัญคือรัฐต้องทำหน้าที่เป็น Solution Enabler รัฐเป็นผู้สนับสนุน เกื้อหนุนให้ความคิดใหม่ๆ แนวคิดใหม่ๆ วิธีทำงานใหม่ๆ สามารถเติบโตเข้าสู่การรับรู้ของสาธารณะชน แล้วเอาไปปรับประยุกต์ใช้ได้ เพราะรัฐคิดเองไม่ทัน รัฐต้องแสวงหาความช่วยเหลือจากสังคมวงกว้าง ต้องแสวงหาตัวแสดงต่างๆ ที่มีศักยภาพ สนใจประเด็นปัญหาเฉพาะที่จะนำเสนอข้อมูลและ Solution ใหม่ๆ ให้เข้ามาสู่การพิจารณาของรัฐ”

สร้าง Ecosystem ใหม่เพื่อขับเคลื่อนงาน

ส่วนคำถามที่ว่ารัฐควรขับเคลื่อนงานอย่างไร วสันต์อธิบายวิธีการทำงานของรัฐแบบเดิมที่มีลักษณะทำงานผ่านโครงสร้างที่กำหนดไว้ตามกฎหมาย เช่น กระทรวง กรมต่างๆ ต้องทำอะไรก็เคลื่อนไปตามนั้น แต่ยุคปัจจุบันไม่สามารถทำเช่นนั้นแล้ว วสันต์เสนอว่ารัฐต้องสร้างสิ่งที่เรียกว่า สถาปัตยกรรมใหม่ หรือ Ecosystem ใหม่ที่เรียบง่ายแต่สามารถขับเคลื่อนงานได้อย่างคล่องตัวและยืดหยุ่น ซึ่งเป็นเรื่องที่พูดกันมานาน

“ถ้าพูดแบบภาษาง่ายๆ คือโครงสร้างของระบบราชการที่เรามีกระทรวง ทบวง กรม นี่คือตัวอย่างที่ชัดมากของการจัดรูปแบบการทำงานที่มีลักษณะที่แข็งตัวมาก พูดง่ายๆ รัฐทำงานโดยอาศัยกลไกแบบถาวรวัตถุ บางส่วนใช้ได้ แต่ปัญหาจำนวนมากใหม่ๆ ใช้ไม่ได้แล้ว รัฐจึงต้องออกแบบ Ecosystem ใหม่ สถาปัตยกรรมใหม่ในการเคลื่อนงานให้เท่าทันกับสถานการณ์ใหม่ๆ ได้ตลอดเวลา”

วสันต์ยกตัวอย่างโควิดอีกครั้งว่าถือเป็นสถานการณ์พิเศษที่ไม่เคยเจอมาก่อน ถ้ารัฐทำแบบเดิมก็ต้องอาศัยกระทรวงสาธารณสุข ขณะที่สถานการณ์โควิดพัวพันกับการเคลื่อนย้ายของผู้คน สัมพันธ์กับการใช้อำนาจทางปกครองในกรณีล็อคดาวน์ซึ่งกระทรวงสาธารณสุขไม่มีอำนาจ ท้ายสุดจึงต้องใช้วิธีบูรณาการด้วยการตั้งคณะกรรมการซึ่งเป็นทางออกแบบหนึ่ง

“แต่ในอนาคตถ้าเราเจอปัญหาแบบนี้เรื่อยๆ เราจะตั้งกรรมการไปเรื่อยๆ หรือเปล่า หรือมีโซลูชั่นอื่นที่มันน่าสนใจกว่า และที่สำคัญที่สุด ต้นทุนที่รัฐจะต้องรับผิดชอบมันเป็นปัญหาใหญ่มากขึ้น งานเดิมก็ต้องทำ งานใหม่ก็เพิ่มเข้ามา ฉะนั้นรัฐต้องคิดใหม่ทำใหม่เยอะมาก”

โจทย์ 5 ข้อที่รัฐต้องเปลี่ยนวิธีคิด

วสันต์แปลงคำถามใหญ่ 2 ข้อออกมาเป็นโจทย์ 5 ประการที่รัฐสามารถนำไปใช้เปลี่ยนวิธีคิด วิธีทำงาน ทั้งในระดับหน่วยงานและภาพรวม โดยประการที่ 1 การออกแบบระบบงานใดๆ รัฐต้องคิดเรื่องการลดต้นทุนและข้อจำกัดให้มากที่สุด เขาขยายความว่า

“การลดต้นทุนคืออะไร งานเดิมเราต้องทำ งานใหม่ก็เพิ่มขึ้น แต่ทรัพยากรเราเท่าเดิม ถ้าไม่คิดเรื่องต้นทุน เราจะไม่มีทรัพยากรเพียงพอในการจัดการทั้งคนและเงิน เรื่องเงินอย่างเดียวตอนนี้ประเทศไทยเรากำลังถังแตกนะครับ ผมไม่เคยเห็นมาก่อน เท่าที่จำความได้คือรัฐบาลไทยไม่เคยตั้งงบประจำปีน้อยกว่าปีที่แล้วมาก่อน ปกติจะเพิ่มขึ้นทีละนิดหน่อย แม้จะงบสมดุล แต่ในช่วงสองสามปีนี้เป็นครั้งแรกที่เราเห็น ปีที่แล้ว 3.1 ล้านล้าน ปีนี้ 3 ล้านล้าน แปลว่าเรามีงบที่จะใช้จ่ายลดลง แต่งานใหม่เพิ่มขึ้น ฉะนั้น รัฐต้องกลับมาทบทวนให้ดีว่าภารกิจอะไรที่ต้องเลิกทำได้แล้ว ขณะเดียวกันก็ต้องคิดเรื่องการลดข้อจำกัด”

ประการที่  2 บริการสาธารณะที่รัฐรับผิดชอบจะต้องพัฒนาประเภท รูปแบบ และคุณภาพให้ดีขึ้น กล่าวคือต้องมีความหลากหลายสัมพันธ์กับกลุ่มเป้าหมาย วสันต์ยกตัวอย่างกรณีผู้สูงอายุที่ปัจจุบันรัฐไทยมีวิธีคิดแบบตัดเสื้อโหลหรือแบบเดียวแต่ใช้กับทุกคน ถ้าอายุ 60 ได้เบี้ยคนชรา 600 บาท และเพิ่ม 100 เมื่ออายุเพิ่มขึ้น 10 ปี ถ้าอยู่ถึง 90 ปีจะได้เบี้ยคนชรา 1,000 บาท ซึ่งแสดงว่าจำแนกผู้สูงอายุตามช่วงวัยเท่านั้น แต่ความจริงแล้วผู้สูงอายุมีหลากหลายกลุ่ม เช่น กลุ่มที่มีฐานะดี กลุ่มยากจน กลุ่มที่มีปัญหาสุขภาพ รัฐต้องเข้าใจว่าผู้สูงอายุกลุ่มแรกๆ ที่ควรเข้าไปดูแลคือกลุ่มใด มิใช่การจ่ายเงิน 600 บาทเหมือนกันหมด

ประการที่ 3 คือยุทธศาสตร์เชิงพื้นที่ กระบวนการขับเคลื่อนงานของรัฐไม่สามารถเป็นแบบมองจากบนลงล่างและใช้ข้อมูลกลมๆ ของประเทศได้อีกแล้ว การจะเคลื่อนเชิงรุกไปสู่อนาคตจำเป็นต้องอาศัยการจัดทำยุทธศาสตร์จากล่างขึ้นบนมากขึ้น มีการออกแบบแผนให้สอดรับกับความต้องการและศักยภาพเชิงพื้นที่มากขึ้น

“พูดง่ายๆ คือเราทำงานโดยใช้วิธีคิดแบบรวมศูนย์อำนาจผ่านการกำหนดแผนยุทธศาสตร์ไม่ได้แล้ว แต่เราต้องอาศัยการระดมความร่วมมือจากล่างขึ้นบน การระดมความร่วมมือเชิงพื้นที่มาใช้ทำยุทธศาสตร์ให้รับกับศักยภาพของแต่ละพื้นที่ แล้วเอายุทธศาสตร์ของแต่ละพื้นที่มามัดเล่มรวมกันเรียกว่า ยุทธศาสตร์ชาติ เทรนดฺจะเป็นแบบนี้ ซึ่งบ้านเรากำลังทำอยู่เป็นแนวโน้มที่ดี แต่การจะเคลื่อนแบบนี้ได้ต้องระดมความร่วมมือจากกลไกเชิงพื้นที่มากขึ้น นั่นหมายความว่าถ้าเราพยายามทำแผนแบบนี้ แต่กลไกการขับเคลื่อนเรายังมีลักษณะรวมศูนย์ มันจะไปไม่ได้ การกระจายอำนาจจึงเป็นเรื่องสำคัญ”

ประการที่ 4 นวัตกรรม คำถามใหญ่คือจะสร้างนวัตกรรมอย่างไร ซึ่งกระบวนสร้างนวัตกรรมจะย้อนกลับไปที่ประการที่ 2 ข้างต้น

ประการสุดท้าย ต้องมีมุมมองระดับโลกในการขับเคลื่อนงานระดับท้องถิ่น แต่วิธีคิดในการเชื่อมโยงกับโลกต้องไม่ใช้วิธีคิดแบบรวมศูนย์ เนื่องจากในโลกแห่งความเป็นจริง การเชื่อมโยงกับโลกเชื่อมผ่านในระดับ Individual ลงไปถึงระดับท้องถิ่น