ภาพจาก noyava (CC BY-NC-SA 2.0) แต่เดิมก่อนที่จะมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นมาในประเทศไทย การดำเนินคดีปกครองถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของคดีแพ่งในศาลยุติธรรม การดำเนินคดีของพนักงานอัยการถือเป็นอำนาจหน้าที่ตามมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พ.ศ.2498 ซึ่งกำหนดให้พนักงานอัยการมีอำนาจหน้าที่ดำเนินคดีแพ่งแทนรัฐบาลในศาลทั้งปวง จึงทำให้พนักงานอัยการมีบทบาทในการดำเนินคดีแพ่งของรัฐค่อนข้างมาก โดยบทบาทดังกล่าวมีที่มาจากกฎหมายได้กำหนดให้พนักงานอัยการมีหน้าที่และบทบาทที่มาจากการปฏิบัติหน้าที่เป็นเสมือนทนายแผ่นดิน การเข้ามาดำเนินคดีปกครองของพนักงานอัยการ หากพิจารณาพระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พ.ศ.2498 แล้ว จะเห็นได้ว่า ไม่มีบทบัญญัติในมาตราใดกำหนดให้พนักงานอัยการมีอำนาจดำเนินคดีปกครองแทนรัฐ และเมื่อพิจารณาระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยองค์คณะฯ และการมอบอำนาจให้ดำเนินคดีปกครองแทน พ.ศ.2544 บัญญัติเรื่องนี้ไว้ในข้อ 20 วรรคสอง ว่าคู่กรณีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอาจมอบอำนาจให้ข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยงานทางปกครองนั้นหรือของหน่วยงานทางปกครองที่เจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดอยู่ หรือพนักงานอัยการฟ้องคดีหรือดำเนินคดีปกครองแทนได้ พนักงานอัยการจึงอาจได้รับมอบอำนาจเข้ามาดำเนินคดีปกครองแทนหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ ถ้าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้มีหนังสือมอบอำนาจให้ดำเนินคดีแทน ระบบวิธีพิจารณาคดีปกครอง ระบบวิธีพิจารณาคดีปกครองมีลักษณะสำคัญประการหนึ่ง คือ เป็นวิธีพิจารณาแบบ “ไต่สวน” ที่มีความแตกต่างจากระบบวิธีพิจารณาความแพ่งซึ่งเป็นวิธีพิจารณาแบบ “กล่าวหา” ซึ่งระบบกล่าวหานั้นเป็นระบบที่คู่ความเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการดำเนินกระบวนพิจารณา ศาลจะทำหน้าที่เพียงควบคุมให้คู่ความปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่กำหนดไว้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ดังเห็นได้จากมาตรา 84 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ทำให้อาจกล่าวได้ว่าจากลักษณะของระบบกล่าวหาที่มีหลักว่า \ผู้ใดกล่าวอ้าง ผู้นั้นนำสืบ\" มีผลให้คู่ความที่ดำเนินคดีแพ่งมีแนวความคิดในการฟ้องคดีหรือต่อสู้คดีไปในแนวทางที่ต้องปกป้องผลประโยชน์ของตนเองหรือของลูกความของตนเองให้มากที่สุด จะไม่ปรากฏว่าแนวปฏิบัติในการเตรียมคดีแพ่งมุ่งเน้นที่การค้นหาความจริงว่า ข้อพิพาทระหว่างโจทก์จำเลยมีอยู่เช่นใด ศาลควรตัดสินไปในแนวทางที่จะคุ้มครองประโยชน์ของคู่ความทุกฝ่ายอย่างไร แต่ต่างฝ่ายต่างก็พยายามจะชี้นำคดีไปในแนวทางที่สรุปว่า การกระทำของตนในนิติกรรมหรือนิติเหตุที่พิพาทนั้น ได้กระทำไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว จึงมีสิทธิเรียกร้องจากคู่กรณี หรือการกระทำของตนมิได้เป็นเหตุให้อีกฝ่ายเสียหาย คู่กรณีจึงไม่มีสิทธิเรียกร้องจากตน ต่างฝ่ายต่างมุ่งทำลายความน่าเชื่อถือของน้ำหนักพยานของฝ่ายตรงข้าม ดังเห็นได้จากในระบบวิธีพิจารณาความแพ่งได้ยอมรับระบบคำท้าในการดำเนินคดีแพ่ง เป็นต้น แต่ในคดีปกครองนิติสัมพันธ์ที่เกิดขึ้นส่วนใหญ่มาจากการออกกฎเกณฑ์หรือการออกคำสั่ง ซึ่งเป็นการกระทำที่ฝ่ายปกครองดำเนินการได้เองฝ่ายเดียว มิใช่ตั้งอยู่บนหลักความเท่าเทียมกันเช่นการผูกนิติสัมพันธ์ระหว่างบุคคลตามกฎหมายมหาชน ทั้งยังทำเป็นเอกสารหรือเป็นลายลักษณ์อักษร ซึ่งเกือบทั้งหมดจะอยู่ในการครอบครองของฝ่ายรัฐหรือหน่วยงานทางปกครอง จึงเป็นการยากที่เอกชนจะหาพยานหลักฐานมาพิสูจน์ยืนยันข้อกล่าวอ้างของตน ดังนั้น การถือหลักในการค้นหาข้อเท็จจริงอย่างเคร่งครัดว่าเป็นหน้าที่ของคู่ความหรือคู่กรณีที่จะต้องพิสูจน์ข้อกล่าวอ้างของตนเช่นคดีทั่วๆ ไปย่อมอาจจะเกิดความไม่เป็นธรรมในการต่อสู้คดีได้ ด้วยเหตุนี้ในคดีปกครองศาลจึงมีหน้าที่มากไปกว่าการรับฟังข้อเท็จจริงตามที่คู่ความหรือคู่กรณีกล่าวอ้าง โดยจะมีบทบาทสำคัญในการตรวจสอบ แสวงหาข้อเท็จจริง และการดำเนินกระบวนพิจารณาซึ่งเรียกว่า “ระบบไต่สวน” โดยยึดหลักการสร้างดุลยภาพระหว่างประโยชน์สาธารณะกับการคุ้มครองสิทธิประโยชน์ของเอกชน จากลักษณะความแตกต่างในการดำเนินคดีแพ่งกับคดีปกครองในประเด็นต่างๆ ดังกล่าว ซึ่งพนักงานอัยการมีความคุ้นเคยในการดำเนินคดีแพ่ง จึงมีประเด็นที่น่าคิดว่าการมอบอำนาจให้พนักงานอัยการเข้ามาดำเนินคดีปกครองแทนหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ จะมีผลเป็นการช่วยให้การดำเนินคดีปกครองของศาลปกครองเป็นไปด้วยความรวดเร็วถูกต้องมีข้อเท็จจริงอย่างรอบด้านหรือไม่ หรือจะมีผลทำให้การดำเนินกระบวนพิจารณามีความล่าช้าโดยไม่มีเหตุจำเป็น เช่น การจัดทำคำให้การในลักษณะการตัดอำนาจฟ้องของผู้ฟ้องคดี โดยอ้างเหตุต่างๆ แล้วขอให้ศาลปกครองมีคำสั่งยกฟ้องผู้ฟ้องคดี หรือในกรณีที่หน่วยงานทางปกครองออกกฎหรือคำสั่งที่มีความผิดพลาดอย่างเห็นได้ชัด ซึ่งหน่วยงานทางปกครองควรที่จะได้รับคำปรึกษาหรือคำแนะนำให้แก้ไขกฎหรือคำสั่งดังกล่าว ซึ่งจะทำให้เหตุแห่งการฟ้องคดีหมดไป แต่กลับต้องมาเสียเวลาในการต่อสู้คดี เป็นต้น ดังนั้น ถ้าหากพิจารณาถึงความคุ้นเคยในการดำเนินคดีแพ่งของพนักงานอัยการที่มุ่งจะรักษาประโยชน์ของรัฐจนมีผลกระทบต่อการคุ้มครองความเป็นธรรมของเอกชน อาจกล่าวได้ว่า ความเคยชินในการดำเนินคดีแพ่งมีลักษณะที่ตรงกันข้ามกับหลักการในการดำเนินคดีปกครองที่ใช้ระบบไต่สวนเป็นหลักในการพิจารณาคดีที่ศาลจะเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการแสวงหาข้อเท็จจริง จริงอยู่ศาลอาจแก้ไขข้อขัดข้องดังกล่าวโดยศาลแสวงหาข้อเท็จจริงโดยไม่ต้องรอการช่วยเหลือจากพนักงานอัยการ แต่การดำเนินคดีของพนักงานอัยการในแนวทางที่เคยชินอาจมีผลให้การดำเนินกระบวนพิจารณาคดีปกครองของศาลมีความล่าช้าได้ ฉะนั้น พนักงานอัยการที่ต้องรับผิดชอบในการดำเนินคดีปกครองจะต้องมีการปรับเปลี่ยนแนวความคิดและวิธีปฏิบัติในการดำเนินคดีปกครองเสียใหม่ เพราะมิเช่นนั้นแทนที่พนักงานอัยการจะมีส่วนช่วยให้มีการรักษาความสมดุลระหว่างประโยชน์สาธารณะ กับการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน กลับจะเป็นเหตุขัดขวางในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่ประชาชน เพราะมุ่งแต่จะคุ้มครองประโยชน์ของรัฐตามความเคยชินที่ได้ถือปฏิบัติในการดำเนินคดีแพ่งมาตลอด สรุป กล่าวโดยสรุปเห็นว่าจากการเปิดทำการของศาลปกครองไทยมาได้ 10 ปีแล้วการนำเอาแนวความคิดในการดำเนินคดีแพ่งของพนักงานอัยการมาใช้กับการดำเนินคดีปกครองจะเป็นผลเสียต่อการดำเนินคดีปกครองแทนที่จะทำให้เกิดดุลยภาพระหว่างประโยชน์สาธารณะกับการคุ้มครองสิทธิประโยชน์ แต่กลับมุ่งคุ้มครองสิทธิประโยชน์เฉพาะของตัวความเท่านั้น ซึ่งตัวความในที่นี้ก็หมายถึงหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั่นเองและหน่วยงานที่ได้รับประโยชน์โดยตรงก็คือสำนักงานอัยการสูงสุดที่มีการขยายอัตรากำลังเพิ่มแผนกคดีปกครองจนมีอธิบดีอัยการแผนกคดีปกครองเพิ่มขึ้นอย่างมากมาย ทั้งที่มิได้มีพื้นฐานด้านกฎหมายมหาชนหรือกฎหมายปกครองแต่อย่างใด จึงถึงเวลาแล้วที่น่าจะต้องมีการทบทวนการดำเนินคดีปกครองของพนักงานอัยการกันอย่างจริงจังเสียที ---------------------------------------- หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันพุธที่ 1 มิถุนายน 2554"