โค้งสุดท้ายประชามติ #5 ตัดอำนาจท้องถิ่น-กระทบกระจายอำนาจ

ร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ตัดอำนาจท้องถิ่นหลายด้าน ไม่มีข้อความ ‘ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเอง’ ไร้ ‘แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ’ เปิดทาง ‘ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ’ ผู้บริหารท้องถิ่นไม่ต้องมาจากการเลือกตั้ง ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อการกระจายอำนาจในอนาคต

บรรยากาศนับคะแนนหลังการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีเทศบาลนครเชียงใหม่ เมื่อ 3 พฤศจิกายน 2556 ซึ่งเป็นเทศบาลนครแห่งแรกของประเทศจัดตั้งขึ้นมาเมื่อ พ.. 2478

 

ร่างรัฐธรรมนูญ 2559 กำลังจะทำให้การกระจายอำนาจที่มีความพยายามผลักดันมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2540 ถอยหลัง โดยมีการตัดข้อความที่สะท้อนให้เห็นการให้ความสำคัญต่อการกระจายอำนาจที่ลดลง

โดยเนื้อหาเริ่มต้นของหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 282 และ รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 281 วรรค 1 ระบุว่า ‘ภายใต้บังคับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น’ ขณะที่หมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น ในร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ตัดข้อความ ‘ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเอง’ ออกไป โดยระบุในมาตรา 249 เพียงว่า “ภายใต้บังคับมาตรา 1 ให้มีการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามวิธีการและรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กฎหมายบัญญัติ”

ในขณะที่ สิทธิการจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 283 และรัฐธรรมนูญ 2550 วรรค 2 ระบุว่า ‘ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิได้รับจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ’ แต่ในร่างรัฐธรรมนูญ 2559 มาตรา 249 วรรค 2 ได้เพิ่มเงื่อนไขสำหรับจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ว่า ‘การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบใดให้คำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นและความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จำนวนและความหนาแน่นของประชากร และพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบ ประกอบกัน’

ร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ยังได้ตัดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ เช่นที่รัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 กำหนดไว้ ทั้งยังตัดเนื้อหาที่ระบุถึง ‘ความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย’ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกกำหนดอยู่ในรัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 284 และรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 283 ด้วย แต่กลับเขียนไว้ในมาตรา 250 วรรค 5 แทนว่าให้กฎหมายที่กำหนดอำนาจหน้าที่ อปท. ตามมาตรา 250 วรรค 1 และกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ต้องให้ อปท. ‘มีอิสระในการบริหาร การจัดทำบริการสาธารณะ’ แทน

ขณะเดียวกันในร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ยังตัดเรื่องอำนาจของ อปท. ในการ ‘บำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น หรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น’ รวมทั้ง ‘จัดการศึกษาอบรม และการฝึกอาชีพตามความเหมาะสมและความต้องการภายในท้องถิ่นนั้น และเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาอบรมของรัฐ’ และ ‘อำนาจหน้าที่ส่งเสริมและรักษาคุณภาพ สิ่งแวดล้อม’ ซึ่งเดิมปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 289 และ 290 และ รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 289 และ 290

อีกจุดหนึ่งในร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ที่ลดทอนอำนาจประชาชนในการเลือกผู้บริหารท้องถิ่น คือในมาตรา 252 วรรค 2 ที่แม้จะระบุให้ผู้บริหารท้องถิ่น ‘มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น’ เช่นกัน แต่ก็เปิดช่องให้ อปท. รูปแบบพิเศษมีผู้บริหารมาจากวิธีอื่นได้ โดยระบุข้อความว่า ‘ในกรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จะให้มาโดยวิธีอื่นก็ได้ แต่ต้องคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ’

ในเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารท้องถิ่น เริ่มกำหนดในรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 287 วรรค 1 ที่ระบุให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดให้มีวิธีการที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่วนวรรค 2 ระบุให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแจ้งข้อมูลให้ประชาชนทราบก่อนการกระทำที่จะ ‘มีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในท้องถิ่นในสาระสำคัญ’ นอกจากนี้ ในกรณีที่เห็นสมควรหรือได้รับการร้องขอยังกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดรับฟังความคิดเห็นหรือออกเสียงประชามติตามที่กฎหมายบัญญัติ

แต่ร่างรัฐธรรมนูญ 2559 มาตรา 253 กลับกำหนดไว้เป็นหลักการกว้างๆ ว่า ‘ในการดำเนินงาน ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สภาท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่นเปิดเผยข้อมูลและรายงานผลการดำเนินงานให้ประชาชนทราบ รวมตลอดทั้งมีกลไกให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมด้วย ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ’

000

“ทั้งนี้ร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ไม่มีพลังแห่งความเปลี่ยนแปลง อย่างที่รัฐธรรมนูญ 2540 เคยทำได้มาแล้วในหลายมิติของการกระจายอำนาจ โดยเฉพาะเรื่องโครงสร้างบริหารภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับสัดส่วนงบประมาณ”

 

จับตา มาตรา 252 เปิดทางผู้บริหาร อปท. / อปท.พิเศษ ไม่ต้องเลือกตั้งโดยตรง

ด้าน ณัฐกร วิทิตานนท์ อาจารย์ประจำสำนักวิชานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายการปกครองส่วนท้องถิ่น ให้ความเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการปกครองส่วนท้องถิ่นว่า “จากการสำรวจร่างรัฐธรรมนูญในหมวดอื่นนอกจากหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น ยังพบว่าไม่ว่าจะหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ หมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ และหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ ก็ไม่พบว่ามีบทมาตราใดที่ส่งเสริมให้เกิดการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น”

ณัฐกรกล่าวถึงเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการปกครองส่วนท้องถิ่นต่อไปว่า บ่อยครั้งที่สอบป้องกันการค้นคว้าอิสระแล้วพบว่านักศึกษาพูดอธิบายได้ดีมาก แต่สิ่งเหล่านั้นมักไม่ได้ถูกเขียนอยู่ในเล่ม ทำนองเดียวกับที่กรรมร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ก็พยายามอธิบายกรณีที่ไม่ได้กำหนดรูปแบบโครงสร้างภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แบบ 'ตายตัว' ไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ เช่น ตามมาตรา 252 ระบุว่า สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากเลือกตั้งและผู้บริหาร อปท. ต้องมีที่มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภา โดยให้เหตุผลว่า เพื่อให้มีความหลากหลาย โดยมักยกตัวอย่างรูปแบบการบริหารเมืองแบบ “City Manager” หรือ “ผู้จัดการเมือง” ในสหรัฐอเมริกาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง และเปิดโอกาสให้คนในท้องถิ่นได้กำหนดรูปแบบที่เขาต้องการด้วยตนเอง ทั้งนี้มีคำถามว่า ถ้าไม่ได้ถูกกำหนดโดยรัฐธรรมนูญจะเกิดขึ้นได้จริงหรือ?

ประเด็นคือตามร่างรัฐธรรมนูญ ผู้บริหาร อปท. โดยทั่วไปจะมีได้ 2 แบบเท่านั้น 1.สภาท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรง ซึ่งทุกวันนี้เป็นรูปแบบนี้ทั้งหมด กับ 2.สภาท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้ง และผู้บริหารท้องถิ่น มาจากความเห็นชอบของสภา

แต่การที่ร่างรัฐธรรมนูญเขียนเปิดช่องไว้ว่าผู้บริหารท้องถิ่น “มาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น” เช่นนี้ ทำให้มีความเป็นไปได้ทั้งนั้นในอนาคต โดยในทางบวก อาจหมายถึงการแก้ไขกฎหมายลูกในอนาคต เพื่อให้มี “ผู้จัดการเมือง” ที่ถูกว่าจ้างโดยได้รับความเห็นชอบของสภา ในทางร้ายอาจย้อนกลับไปหาระบบที่ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากข้าราชการประจำโดยให้สภาท้องถิ่นให้ความเห็นชอบ ก็ได้

แต่ในส่วนของผู้บริหาร “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” ที่ระบุในมาตรา 252 ว่า “จะให้มาโดยวิธีอื่นก็ได้ แต่ต้องคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” เป็นไปได้หรือไม่ว่า เป็นการบัญญัติไว้สำหรับรองรับการจัดตั้งองค์กรบริหารจัดการพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ ซึ่งให้ผู้บริหารมาจากการแต่งตั้งโดยส่วนกลางแทน

อย่างไรก็ตามขณะนี้ยังไม่มีกฎหมายลูกรองรับเรื่องเขตเศรษฐกิจพิเศษ แต่ก็เป็นไปได้ว่าในอนาคตพื้นที่ 10 แห่ง ซึ่งถูกประกาศเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษไปก่อนหน้านี้ จะทำให้ อปท. ที่มีอยู่เดิมถูกยกเลิก แล้วตั้ง อปท. รูปแบบพิเศษ ขึ้นมาแทนที่

ร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ไม่มีพลังแห่งความเปลี่ยนแปลงต่อท้องถิ่น
เท่ากับที่รัฐธรรมนูญ 2540 เคยทำได้

ณัฐกรกล่าวด้วยว่า เนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญ 2559 อาจไม่ส่งผลต่อการปกครองส่วนท้องถิ่นในทันที เพราะสาระสำคัญเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นถูกกำหนดไว้ในกฎหมายระดับรองหลายฉบับอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็น พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (พ.ศ. 2542), พ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2545, พ.ร.บ.ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 รวมถึงกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองท้องถิ่นต่างๆ เช่น พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540, พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ. 2496, พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 แต่ทิศทางในอนาคตก็ยังคลุมเครือ เนื่องจากร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำลังทำให้หลักประกันหลายเรื่องที่รัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ เคยรับรองไว้หายไป

“ทั้งนี้ร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ไม่มีพลังแห่งความเปลี่ยนแปลง อย่างที่รัฐธรรมนูญ 2540 เคยทำได้มาแล้วในหลายมิติของการกระจายอำนาจ โดยเฉพาะเรื่องโครงสร้างบริหารภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับสัดส่วนงบประมาณ”

นอกจากนี้ ถึงแม้รัฐธรรมนูญ 2559 ผ่าน อีกเรื่องที่สำคัญคือคำสั่งและประกาศของ คสช.หลายฉบับก็ยังคงมีผลต่อไปอยู่ เช่น ประกาศ คสช. ที่ 85/2557 เรื่อง การได้มาซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการชั่วคราว, ประกาศ คสช. ที่ 86/2557 เรื่อง การได้มาซึ่งสมาชิกสภากรุงเทพมหานครและสมาชิกสภาเขตเป็นการชั่วคราว, คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 1/2557 เรื่อง การได้มาซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการชั่วคราว, คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 22/2559 เรื่อง การได้มาซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นเป็นการชั่วคราวในกรณีที่มีการยุบสภาท้องถิ่น ซึ่งทำให้สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารที่ครบวาระแล้วอยู่ในตำแหน่งต่อไปเรื่อยๆ

หรือกรณีที่ให้อำนาจหัวหน้า คสช. ในการแต่งตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่งอาจทำให้เกิดความลักลั่นตามมาได้ ระหว่าง อปท.ที่มาจากการแต่งตั้งในยุค คสช. เช่น เมืองพัทยา กับ อปท. ที่มาจากการเลือกตั้งหลังยุค คสช.