วรรณภา ติระสังขะ: รัฐธรรมนูญกับการรับรองและคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อม

เวทีเสวนา Direk’s Talk “วรรณภา ติระสังขะ” นำเสนอเรื่องสิทธิขั้นพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมที่ไม่ได้เป็นสิทธิโดดๆ แต่เกี่ยวพันกับสิทธิด้านอื่น หากประชาชนไม่รู้สึกว่าเป็นเจ้าของอากาศ น้ำ พลังงาน ก็จะมีส่วนร่วมในเกณฑ์ต่ำ ยกตัวอย่างฝรั่งเศสเอาจริงเรื่องสิ่งแวดล้อมจนมีบทบาทโดดเด่นในโลก ขณะที่ไทยเจอผลพวง “มาตรา44” นอกจากทำลายระบบการเมือง-ยังกระทบสิ่งแวดล้อม เพราะใช้ ม.44 ยกเว้นการบังคับใช้ผังเมือง และยกเว้น EIA บางกรณี

วรรณภา ติรสังขะ นำเสนอในประเด็น “รัฐธรรมนูญกับการรับรองและคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อม” (ที่มาของภาพ: วิดีโอจากเพจ Backpack Journalist)

เมื่อวันที่ 19 มิ.ย. 2560 ศูนย์วิจัยดิเรก ชัยนาม คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์จัดงานเสวนาวิชาการ Direk’s Talk ในหัวข้อ “ทิศทางการเมืองโลก การเมืองไทย และนโยบายสาธารณะ” ตลอดทั้งวันมีการจัดเสวนาวิชาการหลายเวทีหลายประเด็น โดยในช่วงบ่าย ผศ.วรรณภา ติระสังขะ อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นำเสนอในประเด็น “รัฐธรรมนูญกับการรับรองและคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อม”

ก่อนจะกล่าวถึงเนื้อหา วรรณภาได้ยกคำกล่าวของ คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (UNHRC) ที่ว่า “การดำรงไว้ซึ่งความหลากหลายทางชีวภาพ จะส่งผลให้เกิดสิทธิที่จะได้รับประโยชน์จากธรรมชาติในรูปแบบของความเป็นอยู่ที่ดีและมีชีวิตอย่างมีคุณค่า มีเกียรติและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ทำให้มีแหล่งอาหารสำหรับ คนรุ่นนี้ละรุ่นต่อๆ ไป และมีน้ำ ที่อยู่อาศัย และสุขภาพดีที่ดี มีสิทธิด้านสังคม เศรษฐกิจ และวัฒนธรรม ซึ่งทั้งหมดนี้ ขึ้นอยู่กับการดำรงอยู่อย่างเป็นระบบของระบบนิเวศและความหลากหลายทางชีวภาพ”

 

สิทธิพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมไม่สามารถเป็นสิทธิเดี่ยวๆ โดดๆ แต่เกี่ยวพันกับสิทธิด้านอื่น

สิทธิพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมคือการใช้อำนาจ ในการจัดสรรทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม หมายความว่า ในแต่ละประเทศ ในแต่ละรัฐ ในแต่ละสังคมมันมีวิธีการจัดการกับการใช้อำนาจโดยผ่านการจัดสรรทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เวลาเราพูดถึงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เราอาจจะนึกถึง น้ำ ป่า อากาศ แต่จริงๆแล้วยังมีทรัพยากรธรรมชาติที่ไปไกลกว่านั้นเช่น คลื่นความถี่ พลังงาน เป็นต้น

นี่จึงเป็นการพูดถึงการใช้อำนาจในรัฐนั้นๆว่ามีวิธีการจัดการอย่างไร สิ่งที่สำคัญที่สุดในด้านสิ่งแวดล้อมนั้นคือ การดำรงอยู่หรือมีอยู่ของสิทธิมนุษยชนในการมีสิ่งแวดล้อมที่ดี หมายความว่า เราถือว่าในทางกฎหมายระหว่างประเทศและในระดับสากล มนุษย์ทุกคนมีสิทธิตามธรรมชาติ และถือเป็นสิทธิมนุษยชนที่จะดำรงอยู่ในการมีน้ำ มีอากาศ มีสภาพแวดล้อมที่ดีอันนี้คือสิทธิมนุษยชนอย่างหนึ่งและเป็นเรื่องสำคัญ การจะทำอย่างไรให้คนในรัฐนั้นหรือคนในประเทศนั้นมีมีพื้นฐานการดำรงชีวิตผ่านการใช้ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และมีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น อันนี้คือหัวใจสำคัญที่เราต้องจัดการ

อีกแนวคิดหนึ่งคือสิทธิพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมมันเกิดขึ้นหรือว่ามันมีอยู่พร้อมๆ กับแนวคิดเรื่องสมบัติสาธารณะ ทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม พลังงาน คลื่นความถี่มันคือสมบัติของชาติ เพราะเมื่อเราบอกว่ามันเป็นสมบัติของชาติ มันมีวิธีคิดที่ว่า เราเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรนั้น เราเป็นเจ้าของในการจัดการทรัพยากรนั้นผ่านกระบวนการหลายๆกระบวนการ เพราะฉะนั้นแนวคิดเรื่องสมบัติสาธารณะจึงผูกติดกับเรื่องสิทธิมนุษยชนด้านสิ่งแวดล้อม โดยรัฐมีหน้าที่ต้องจัดสรรให้ประชาชน แนวความคิดเรื่องสมบัติสาธารณะในสังคมไทยเรายังมีความอ่อนด้อยในด้านทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม เพราะในความเป็นจริงเรามักไม่มีความรู้สึกว่าเราเป็นเจ้าของอากาศ น้ำ พลังงาน เพราะฉะนั้นการที่เราจะเข้าไปจัดการหรือเข้าไปมีอำนาจในการบริหารจัดการหรือมีส่วนร่วม มันจึงอยู่ในเกณฑ์ที่ต่ำ

 

วิธีคิดและการมีส่วนร่วมในการจัดการสิ่งแวดล้อมที่ดีหรือเราเป็นเจ้าของสมบัติสาธารณะ

การมีส่วนร่วมของประชาชน เช่น การจัดการทางทะเล ทะเลก็เป็นสมบัติสาธารณะ ทำอย่างไรให้เราในฐานะที่เป็นเจ้าของอำนาจ เจ้าของสิ่งแวดล้อม หรือทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมของประเทศ เข้าไปมีส่วนร่วมได้มากที่สุด ผ่านรูปแบบต่างๆ อย่างไรก็ดีในทางกฎหมายระหว่างประเทศ การมีสิทธิมนุษยชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมถูกโยงเข้ากันกับการมีสิ่งแวดล้อมที่ดี เพราะในเมื่อประชาชนจำเป็นต้องดำรงอยู่ภายใต้สิ่งแวดล้อมที่ดี ประชาชนก็มีโอกาสหรือมีส่วนร่วมในการเข้าไปจัดการ และบอกว่าสิ่งแวดล้อมที่ดีในแบบที่เราต้องการนั้นมันคืออะไร

ทำได้อย่างไรนั้นคือ สิทธิในการเข้าถึงข้อมูลด้านสิ่งแวดล้อม ในทางระหว่างประเทศ สิทธิในการมีส่วนร่วมของประชาชน และสิทธิในการเข้าถึงข้อมูลด้านสิ่งแวดล้อม เป็นสิทธิที่เชื่อมและสัมพันธ์กันโดยไม่แยกจากกัน โดยสิ่งที่สำคัญที่สุดในเรื่องข้อมูลด้านสิ่งแวดล้อมเป็นข้อมูลที่คนทุกคนที่เป็นเจ้าของทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมควรจะต้องมี ข้อมูลจึงเป็นอาวุธที่สำคัญที่ทำให้ประชาชนสามารถต่อรอง เข้าไปมีส่วนร่วม เข้าไปบริหารจัดการด้านสิ่งแวดล้อมได้

สิทธิการพัฒนาอย่างยั่งยืน เป็นสิทธิอีกขั้นหนึ่งที่บอกว่า การมีสิ่งแวดล้อมที่ดีสามารถผ่านรูปแบบอย่างไรได้บ้าง โดยการพัฒนาอย่างยั่งยืนเป็นแนวคิดที่ไม่ได้ใหม่มากนัก แต่มีการพูดถึงในประเทศไทยเมื่อไม่นานมานี้ การพัฒนาอย่างยั่งยืนนั้นควบคู่ไปกับ เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม เป็นการทำอย่างไรก็ได้ให้การมีชีวิตอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ดีสามารถดำรงอยู่ได้ไปถึงรุ่นลูกรุ่นหลานต่อไป

อีกเรื่องที่เป็นเรื่อที่สำคัญ ที่จะทำให้สิทธิมนุษยชนในการมีสิ่งแวดล้อมที่ดี หรือสิทธิพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมนั้นได้รับการตรวจสอบ สิทธิทางศาล หรือกระบวนการยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อมนั้น จะทำให้สิทธิมนุษยชนด้านสิ่งแวดล้อมได้รับการตรวจสอบ

 

บทบาทพิทักษ์สิ่งแวดล้อมของฝรั่งเศส

การรับรองสิทธิขั้นพื้นฐานในฝรั่งเศส ฝรั่งเศสถือว่าเป็นผู้นำในด้านด้านสิ่งแวดล้อมประเทศหนึ่ง นั้นก็มาจากเหตุผลบางประการเกี่ยวกับการที่ฝรั่งเศสปล่อยมลพิษมหาศาล ซึ่งบรรดาประเทศที่เป็นผู้นำสิ่งแวดล้อมนั้นต่างก็เป็นผู้ที่สร้างมลพิษอย่างมหาศาลด้วยเช่นเดียวกัน อย่างไรก็ดีแนวความคิดด้านการรักษาสิ่งแวดล้อมในฝรั่งเศสนั้นน่าสนใจตรงที่ เรื่องสิ่งแวดล้อมในฝรั่งเศสถูกจำกัดด้วยการเป็นฮีโรในด้านการเป็นผู้นำของโลก เช่น ในการประชุมเรื่องการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศโลกครั้งที่ 21 หรือ COP 21 ที่มีการพูดถึงกรณีที่ สหรัฐอเมริกาที่นำโดย โดนัลด์ ทรัมป์ถอนตัว ซึ่งผู้นำของฝรั่งเศสก็ออกมาวิพากษ์วิจารณ์กรณีนี้ ซึ่งท่าทีดังกล่าวทำให้ฝรั่งเศสถูกมองว่าเป็นผู้นำในการดูแล จัดการ และพิทักษ์สิ่งแวดล้อม และรวมถึงการให้สัตยาบรรณในทางระหว่างประเทศในหลายๆ เรื่อง ฝรั่งเศสก็พยายามที่จะทำเป็นผู้นำในด้านนี้ นอกจากนี้ฝรั่งเศสมีเรื่องหนึ่งที่ถูกเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างเป็นรูปธรรมนั้นคือ กฎบัตร ว่าด้วยเรื่องสิ่งแวดล้อม โดยกฎบัตรนี้เขียนขึ้นแนบเป็นส่วนท้ายของรัฐธรรมนูญ ให้เป็นเสมือนหนึ่งรัฐธรรมนูญ

ซึ่งในความเป็นจริงประเทศไทยมีสิทธิด้านนี้ก่อนด้วยซ้ำในรัฐธรรมนูญปี 2540 แต่ฝรั่งเศสมีความเป็นรูปธรรมมากกว่า โดยเป็นการเขียนหลักการพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อม ซึ่งทำให้คนในสังคมเข้าใจสิทธิในด้านสิ่งแวดล้อมมันเกี่ยวโยงกับเรื่องอะไรบ้าง เช่น ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้ชดใช้ หลักป้องกันล่วงหน้า หลักการมีส่วนร่วม หลักการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร เป็นต้น ซึ่งหลักการที่มีศักดิ์เทียบเท่ารัฐธรรมนูญนี้ส่งผลต่อการสร้างสิ่งต่างๆตามมา ไม่ว่าจะเป็นการสร้างกระบวนการยุติธรรมที่เข้มแข็งผ่านการตรวจสอบของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ เนื่องจากฝรั่งเศสใช้ระบอบ รูปแบบคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ก็จะมีการควบคุมกฎหมายที่ออกมาขัดต่อสิทธิด้านสิ่งแวดล้อมที่ได้รับการบัญญัติเทียบเท่ากับรัฐธรรมนูญนี้ก็จะต้องถูกยกเลิกไป ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าฝรั่งเศสได้ดำเนินการสิทธิเหล่านี้ให้มีความเป็นรูปธรรมมากยิ่งขึ้น

 

กรณีประเทศไทย ผลพวง “มาตรา 44” กระทบต่อนโยบายสิ่งแวดล้อม

ประเทศไทยเขียนกฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมไว้ก่อนหลายๆประเทศ รวมถึงฝรั่งเศส เช่น สิทธิชุมชน เป็นต้น แต่จริงๆแล้วสังคมไทยเราไปไม่ถึงการดูแลทรัพยากรธรรมชาติต่างๆ แม้ว่าจะปรากฏในรูปแบบลายลักษณ์อักษร

เราอาจต้องทำความเข้าใจเกี่ยวกับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ คนส่วนใหญ่ในสังคมคิดว่าสิทธิเป็นสิ่งที่รัฐธรรมนูญมอบให้ แต่จริงๆแล้ว สิทธิพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมมันเป็นสิทธิตามธรรมชาติของมนุษย์ โดยรัฐธรรมนูญเป็นเพียงแค่ผู้รับรอง ซึ่งมันขึ้นอยู่กับว่าเราจะจัดการอย่างไร และรัฐจะดำเนินการอย่างไร

ในประเทศไทยกฎหมายสิ่งแวดล้อมนั้นกระจัดกระจายและไร้ระเบียบ บางประกาศบางระเบียบของแต่ละกระทรวง ล้วนแล้วแต่ขัดแย้งกันเอง บางเรื่องไม่มีเจ้าของงานก็จะเกิดการถกเถียงกัน ซึ่งมันคือปัญหาในการประมวลกฎหมาย ซึ่งหมายถึงการรวบรวมกฎหมายในการบริหารเรื่องใดเรื่องหนึ่ง เพราะฉะนั้นการจัดทำประมวลกฎหมายอย่างเป็นรูปธรรมเป็นสิ่งที่จำเป็นที่จะทำให้สิทธิพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมของไทยสามารถเป็นรูปธรรม

อย่างไรก็ได้การจะไปให้ถึงนั้นต้องอาศัยปัจจัยหลายๆเรื่อง อย่างในรัฐธรรมนูญปี 2560 ก็มีหลายมาตราที่พูดเกี่ยวกับสิทธิด้านสิ่งแวดล้อม ไม่ว่าจะเป็น มาตรา 52, มาตรา 54, มาตรา 58 เป็นต้น ซึ่งหากจะให้มีประสิทธิได้นั้นจำเป็นต้องให้มีการบังคับใช้อย่างจริงจัง ไม่ใช่แค่รัฐแต่ประชาชนก็ควรร่วมมือด้วย ไม่ว่าคุณจะอยู่ที่กรุงเทพ คุณก็มีสิทธิในการเป็นเจ้าของต้นไม้ที่เขาใหญ่

แต่อย่าลืมว่าเราก็มีอุปสรรคบางอย่าง ที่ทำให้การบังคับใช้สิทธิด้านสิ่งแวดล้อมหยุดชะงักลง หากพิจารณาจากคำสั่งคสช.นั้น มีหลายคำสั่งที่อาศัยอำนาจตามมาตรา 44 รัฐธรรมนูญชั่วคราว พ.ศ. 2557 และไปกระทบต่อธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เช่น

คำสั่ง คสช.ที่ 3/2558 เรื่อง การรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงของชาติ (การชุมนุมทางการเมืองไม่เกิน 5 คน)

คำสั่ง คสช.ที่ 4/2559 เรื่อง การยกเว้นการใช้บังคับกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม สําหรับการประกอบกิจการบางประเภท 

คำสั่ง คสช.ที่ 9/2559 เรื่อง การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ส่งผลต่อการยกเว้นการทำ EIA บางเรื่อง)

สิ่งที่เป็นข้อกังวลคือ สิทธิทั้งหลายที่เกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อม ในการปกป้องหรือเข้าไปมีส่วนร่วมในด้านสิ่งแวดล้อมมันถูกคำสั่งและเหตุยกเว้นเหล่านี้ เข้ามาเป็นอุปสรรค ซึ่งมันกระทบกับการเข้าไปมีส่วนร่วมอย่างชัดเจน

ซึ่งก็กลายเป็นว่า มาตรา 44 นอกจากจะทำลายระบบการเมืองกระแสหลัก ยังกระทบต่อด้านสิ่งแวดล้อม จึงอาจกล่าวได้ว่าดูเหมือนประเทศไทยจะ “ไปไม่ถึง” เพราะโดนอุปสรรคสำคัญจากกฎหมาย ตามมาตรา 44 วรรณภากล่าวตอนหนึ่ง