ณัฐกร วิทิตานนท์ เล่าถึงเส้นทางปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นที่ยังไปไม่ถึงฝั่งฝัน เคยไปได้ไกลหลังยุคพฤษภา 2535 แต่ต้องเจออุปสรรคหลังยุค คปค./คมช. 2549 ที่ทำให้เป้าโอนงบประมาณให้ท้องถิ่น 35% ชะงัก และล่าสุดยุค คสช. 2557 ที่สั่งงดการเลือกตั้งท้องถิ่นทั่วประเทศ พักงานนักการเมืองท้องถิ่นบางราย

คลิปการนำเสนอของณัฐกร วิทิตานนท์ “การปกครองท้องถิ่นไทยภายใต้ระบอบ คสช.”

18 ก.พ.2561 ในการเสวนาวิชาการ "ตุลาการธิปไตย ศาล และรัฐประหาร" จัดที่ห้องประชุมริมน้ำ คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ ช่วงหนึ่งเป็นการเสนอบทความ “การปกครองท้องถิ่นไทยภายใต้ระบอบ คสช.” โดย ณัฐกร วิทิตานนท์ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง ศึกษาเรื่องการปกครองท้องถิ่นไทยซึ่งมีความสัมพันธ์กับการรัฐประหารตั้งแต่หลัง 2475 เป็นต้นมา จนมาถึงยุคปัจจุบันภายใต้รัฐบาล คสช.

การปกครองท้องถิ่นไทยปฏิรูปไม่สุด

ณัฐกร วิทิตานนท์

ณัฐกร อธิบายว่า ที่ผ่านมาการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นมีลักษณะประนีประนอมมาตลอด เราไม่สามารถปฏิรูปให้สุดๆ ได้ ยกตัวอย่างเช่น หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 แทนที่คณะราษฎรจะยกเลิกสุขาภิบาลที่มีตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 แล้วมาว่ากันใหม่ ก็กลับเริ่มที่การเปลี่ยนสุขาภิบาลให้เป็นเทศบาลแทน

ตั้งแต่ 2475 พื้นที่ส่วนใหญ่ของไทยไม่ได้ถูกปกครองโดยท้องถิ่น แต่ถูกปกครองโดยส่วนกลางและส่วนภูมิภาค จวบจนสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม กลับมามีอำนาจหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จึงได้สถาปนาสุขาภิบาลแบบสมัย ร.5 ขึ้นอีกครั้ง พร้อมๆ กับ อบจ. เพื่อไม่ให้มีพื้นที่ไหนของประเทศที่เว้นว่างจากการปกครองส่วนท้องถิ่น โดยตั้ง อบจ.อุดช่องว่างเหล่านี้ พื้นที่ว่างที่ไม่มีหน่วยงานท้องถิ่นใดรับผิดชอบให้เป็นของ อบจ. การขยายตัวของการปกครองท้องถิ่นรูปแบบใหม่ๆ ช่วงนี้ ได้กลายเป็นโรงเรียนฝึกฝนนักการเมือง นักการเมืองคนสำคัญๆ ระดับชาติในเวลาต่อมา เช่น ณรงค์ วงค์วรรณ ก็เริ่มจากการเป็น ส.จ.

การเมืองท้องถิ่นส่วนใหญ่ยุคนั้นยังเรียกว่าเป็น “การปกครองท้องถิ่นโดยรัฐ” หรือ Local State Government คนในพื้นที่ไม่ได้เลือกผู้แทนของเขา อาจได้เลือกฝ่ายสภา แต่ฝ่ายบริหารมาจากข้าราชการส่วนภูมิภาคโดยตำแหน่ง เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็น นายก อบจ. หรือนายอำเภอเป็นประธานกรรมการสุขาภิบาล

ยุคจอมพลสฤษดิ์ จอมพลถนอม พลเอกเปรม การปกครองท้องถิ่นแทบจะหยุดนิ่ง ไม่มีพัฒนาการสำคัญที่มีนัยในวงกว้าง กระทั่งหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ มีข้อเรียกร้องให้เลือกตั้งผู้ว่าฯ แต่เป็นไปไม่ได้ ด้วยความที่เป็นรัฐบาลผสมประกอบกับกระทรวงมหาดไทยเข้มแข็งมาก แม้สุดท้ายก็ยังต้องทำเรื่องการกระจายอำนาจ แต่เบนเข็มไปที่การพัฒนา อบต.ขึ้นมา โดยไม่กล้าให้ไปกระทบกับเขตพื้นที่รับผิดชอบของเทศบาลที่มีอยู่ก่อนเก่าอีก

ปัญหาที่เกิดขึ้นคือ อบต.กินพื้นที่เดิมที่เป็นของ อบจ. กลายเป็นพื้นที่ทับซ้อน อบจ.แทบจะไม่เหลือพื้นที่ให้ดูแล รัฐจึงแก้กฎหมายยกระดับ อบจ.ขึ้นเป็นการปกครองท้องถิ่นระดับบน ดูแลครอบคลุมทั้งจังหวัด เป็นปัญหาที่ติดพันมาตั้งแต่มีสุขาภิบาล คือแทนที่ที่ไหนมีการปกครองท้องถิ่นแล้วก็น่าจะเลิกฝ่ายท้องที่ไปเสีย กลายเป็นว่าพื้นที่เดียวกันมีทั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านกับคนที่ประชาชนเลือกเข้ามาให้ทำงานในท้องถิ่น เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นตลอด

เปรียบเทียบคือที่ผ่านมาเหมือนเรานั่งบนรถ รถแล่นช้ามาก และที่สำคัญคือ ณ ตอนนั้นคนที่ขับรถให้เรานั่งคือข้าราชการส่วนภูมิภาค ผู้ว่าฯ นายอำเภอ ฝ่ายท้องที่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เราแค่นั่งข้างๆ ดูเขาขับ เขาจะพาไปไหนก็แล้วแต่เขา

แต่ผลจากรัฐธรรมนูญปี 2540 ทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นเติบโตเร็วมาก ก่อนหน้านั้นท้องถิ่นมีอำนาจน้อย งบน้อยมาก แทบแก้ไขปัญหาอะไรในพื้นที่ตัวเองไม่ได้เลย หลังปี 2540 เท่ากับเปลี่ยนเอาคนที่นั่งอยู่ข้างๆ มาตลอดให้ได้เป็นคนขับบ้าง จากคนที่เคยขับย้ายไปนั่งเป็นคนกำกับดูแล รถที่เคยวิ่งช้าๆ ก็วิ่งด้วยอัตราเร็วที่ไม่เคยเป็นมาก่อน

ตอนนั้นกฎหมายกระจายอำนาจตอนนั้นกำหนดให้องค์กรปกครองท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้ของรัฐบาลในอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 ยกตัวอย่างง่ายๆ คือ หากประเทศมีเงินอยู่ 100 บาท ต้องแบ่งใส่กระเป๋าข้างที่เป็นของท้องถิ่น 35 บาทเป็นอย่างน้อย

รัฐบาลทักษิณมีความพยายามที่จะโอนสถานีอนามัยในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข รวมถึงโรงเรียนชั้นประถมในสังกัดกระทรวงศึกษาฯ ไปขึ้นกับท้องถิ่น แต่เกิดกระแสคัดค้านอย่างหนัก จนต้องล้มเลิกไป

รัฐประหาร 49 ก็เหมือนรถที่วิ่งมาเร็วๆ โดนแตะเบรก แต่ก็ยังคงแล่นไปข้างหน้า ด้วยอัตราเร่งที่ไม่ได้เร็วเท่าเดิม โดยยกเลิกเงื่อนเวลาบังคับเรื่องสัดส่วนงบประมาณ 35 เปอร์เซ็นต์ หลังจากนั้นงบประมาณก็เพิ่มปีละไม่ถึง 1 เปอร์เซ็นต์ จากก่อนหน้านั้นบางปีเคยได้มากขึ้นปีละ 3 เปอร์เซ็นต์ แต่อีกด้านหนึ่งก็ได้ช่วยให้การเลือกตั้งท้องถิ่นมีความชัดเจนขึ้น เพราะก่อนหน้านี้การเลือกตั้งต้องรอ กกต.ประกาศรับรองผล ว่าจะมีใบเหลืองใบแดงไหม เลือกตั้งผ่านไป 3-4 ปี บางที่ก็ยังไม่ได้ข้อสรุป คนที่มานั่งทำหน้าที่นายกไปพลางคือปลัด ไม่ใช่นักการเมืองที่ถูกเลือกตั้งเข้ามา เป็นภาวะที่เลือกตั้งแล้วไม่จบ ต้องรอ กกต.อีก คณะรัฐประหารตอนนั้นจึงออกประกาศบังคับให้ กกต.ต้องรับรองผลภายใน 30 วัน

หลังเหตุการณ์สลายการชุมนุมปี 53 คณะกรรมการปฏิรูปได้ออกข้อเสนอปฏิรูปโครงสร้างอำนาจให้ยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค เหลือการปกครอง 2 ชั้น คือ ส่วนกลางกับท้องถิ่น ตามด้วยขบวนการจังหวัดจัดการตนเอง เกิดข้อถกเถียง การเคลื่อนไหวคัดค้านตามมา เป็นการขยับประเด็นที่ไปไกลมากๆ ในรอบ 1-2 ทศวรรษที่ผ่านมา

แต่พอรัฐประหารปี 57 เกิดขึ้น คสช.สั่งงดการเลือกตั้งท้องถิ่น จากที่เปลี่ยนมาให้เราขับช่วงก่อนหน้านั้น ก็พยายามยื้อแย่งพวงมาลัย ขอให้เขากลับไปเป็นคนขับให้เหมือนเดิม แต่ไม่สำเร็จ สุดท้ายก็ต้องให้ฝ่ายการเมืองท้องถิ่นกลับมาขับต่อไป

ประเด็นปัญหาที่พบในระบบสรรหา

1. พบระบบโควตา เนื่องจากกรรมการสรรหาเป็นข้าราชการ เกิดการแบ่งปันเก้าอี้กันในระดับจังหวัดระหว่างหน่วยงานต่างๆ ได้แก่ ทหาร อัยการ ตำรวจ มหาดไทย ครู มีภาคประชาชนบ้างบางส่วน

2. ขาดความเป็นตัวแทน เนื่องจากกำหนดคุณสมบัติสูง เฉพาะข้าราชการตั้งแต่ C8 ขึ้นไปที่รับราชการการอยู่ในเขตจังหวัดนั้น ยากที่จะหาคนที่มีคุณสมบัติครบถ้วนในพื้นที่ได้ เกิดการเป็นข้ามเขต ไม่เข้าใจบริบทพื้นที่ แถมยังมีการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่หน่วยงานที่ตนสังกัดอีก

สุดท้าย คสช.ก็ต้องยกเลิกการใช้ระบบสรรหา ด้วยการใช้มาตรา 44 ถือเป็นครั้งแรก เพราะมีกระแสคัดค้านอย่างมากหลังมีรัฐธรรมนูญชั่วคราวใช้

คสช. และการใช้ ม.44 สั่งพักงานนักการเมืองท้องถิ่น

ณัฐกร ชี้ว่า คสช.ใช้มาตรา 44 ในอีกลักษณะหนึ่ง คือสั่งพักงานนักการเมืองท้องถิ่นที่มีข้อครหาเป็นรายๆ ไป ข้อสังเกตคือ หลายคนที่ถูกให้พ้นจากตำแหน่งมีส่วนเกี่ยวข้องกับการเมืองระดับชาติ เช่น ชนม์สวัสดิ์ อัศวเหม นายก อบจ.สมุทรปราการ สุนี สมมี นายก อบจ.ลำปาง สุนทร รัตนากร นายก อบจ.กำแพงเพชร อนุสรณ์ นาคาศัย นายก อบจ.ชัยนาท ทว่ากรณีทำนองนี้ไม่ได้ส่งผลต่อการบริหารท้องถิ่นมากนัก เพราะยังเป็นฝ่ายการเมือง เช่น รองนายก อบจ.เข้ามาทำหน้าที่แทน จากข้อมูลรวมแล้วมีนักการเมืองท้องถิ่นถูกสั่งพักงานตามมาตรา 44 ทั้งหมดจำนวน 233 คน เน้นที่ฝ่ายบริหารเป็นหลัก ฝ่ายสภาน้อยมาก กระทบภาคอีสานมากสุด รองมาภาคกลาง

ทั้งนี้มีกรณีที่โดนโดดๆ ไม่ได้ออกเป็นรายชื่อรวมคือ บุญเลิศ บูรณุปกรณ์ นายก อบจ.เชียงใหม่ สืบเนื่องจากกรณีพบจดหมายรณรงค์ไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ

และมีอยู่ 2 แห่งที่ คสช.ใช้ ม.44 แต่งตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงคือ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครคือ พล.ต.อ.อัศวิน ขวัญเมือง กับ นายกเมืองพัทยา คือ พล.ต.ต.อนันต์ เจริญชาศรี

‘รถ’ แล่นช้ามากหลัง คสช. เปลี่ยน ‘ท่อ’ การใช้จ่ายงบประมาณ

ณัฐกร กล่าวว่า เมื่อก่อนในยุคการเมืองปกติ งบประมาณถูกใช้จ่ายลงมาผ่านท้องถิ่นในรูปเงินอุดหนุน เรียก งบ ส.ส. แม้เป็นโครงการตามความต้องการของรัฐบาลก็ตาม เช่น ก่อสร้างถนน ขุดลอกคูคลอง รวมถึงโครงการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เงิน อสม. หลังปี 57 เห็นได้ชัดว่า ส่วนกลางพยายามดึงกลับเอาไปทำเอง หลายเรื่องทำให้เกิดปัญหา เพราะไม่เข้าบริบทพื้นที่ ไม่ตรงความต้องการที่ชาวบ้านอยากจะได้

ตัวอย่างที่ดีที่สุดคือ โครงการ ‘ตำบลละห้าล้าน’ ซึ่งต้องขอผ่านหมู่บ้านขึ้นไปถึงจังหวัด อำนาจตัดสินใจรวมศูนย์อยู่ที่กระทรวงมหาดไทย

หลังปี 57 งบประมาณท้องถิ่นโดยรวมเพิ่มขึ้นก็จริง แต่ในรายละเอียดเงินอุดหนุนท้องถิ่นที่ฝ่ายการเมืองเคยเพิ่มให้กับท้องถิ่นมาตลอดลดลงไปพอสมควร ส่วนที่เพิ่มขึ้นกลายเป็นรายได้ที่ท้องถิ่นดิ้นรนจัดหากันเอง เช่น ภาษีป้าย ภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน

บทบาทองค์กรตรวจสอบแข็งขันขึ้นอย่างยิ่งหลังปี 57

ณัฐกรอธิบายว่า ตามกฎหมายแล้วท้องถิ่นมีเขตอำนาจกว้างขวาง แต่ในทางปฏิบัติไม่ใช่ สมมติ อบจ.เชียงรายอยากจะขึ้นป้ายประชาสัมพันธ์การท่องเที่ยวที่ดอนเมืองก็ไม่สามารถทำได้ หรือจัดงานรดน้ำดำหัวแล้วให้ซองแก่ผู้สูงอายุก็ทำไม่ให้ สตง.ได้ตีความไปในทางจำกัดอำนาจท้องถิ่นอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อน

ณัฐกร เห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับมีชัย ทำให้หลักประกันหลายเรื่องเกี่ยวกับการกระจายอำนาจที่เคยมีอยู่หายไป แต่ยังไม่กระทบทันที เพราะหลักประกันพวกนี้ถูกเขียนลงไว้ในกฎหมายลูกครบถ้วนแล้ว เพียงแต่รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายแม่ไปทำให้หลักการพวกนี้พล่าเลือน ไม่แน่ใจว่าสภาที่เข้ามาแทนที่ในอนาคตจะมีท่าทีอย่างไรในเรื่องนี้

ว่าด้วยการควบรวม อปท.

อีกประเด็นคือ แม้มีแนวคิดควบรวมองค์กรปกครองท้องถิ่น 7,000 กว่าแห่งให้เหลือ 4,000 แห่ง ซึ่งพูดกันมาตั้งแต่เมื่อแรกเริ่ม คสช.เข้ามามีอำนาจ แต่ทุกครั้งที่มีคนโยนประเด็นนี้มักตามมาด้วยการปฏิเสธของ คสช.ทุกครั้ง ข้อสังเกตของเขาก็คือ ด้วยจำนวนบุคลากรท้องถิ่นที่มี ใหญ่กว่ากองทัพ ครู ตำรวจ ท้องถิ่นประกอบด้วยทั้งส่วนที่มาจากการเลือกตั้งและฝ่ายประจำที่ทำงานในแต่ละพื้นที่ร่วม 700,000 คน ถ้า คสช.ตัดสินใจควบรวมจริง จะกระเทือนคนเยอะมาก เรื่องนี้ไม่มีอุดมการณ์ทางการเมือง ต่อให้เขามีอุดมการณ์ทางการเมืองแตกต่างกัน พอเป็นเรื่องนี้เขาเห็นตรงกัน

สรุปคือ สิ่งที่ คสช.ทำในช่วงแรกคือพยายามนำพาท้องถิ่นไทยกลับไปเป็นแบบ “อำมาตยาธิปไตย” หรือ Bureaucratic Polity เช่นสภา กทม.ขณะนี้ 30 คนมีข้าราชการรวมกันถึง 29 คน ไม่ต่างจากสภาเมืองพัทยาที่มีข้าราชการ 9 จาก 12 คน ขณะที่ผู้บริหารก็ยังเป็นอดีตตำรวจทั้ง 2 ท่าน ลักษณะเช่นนี้คือ การเมืองที่มีข้าราชการเป็นผู้นำ กำหนดนโยบายให้ และนำไปปฏิบัติเสียเอง ซึ่งที่สุดแล้วด้วยหลายปัจจัยทำให้ไม่อาจทำได้สำเร็จเด็ดขาดดังที่หวัง.