ระบบเกณฑ์ทหารแบบสมัครใจที่พรรคอนาคตใหม่เสนอ ใกล้เคียงกับโมเดลของสหรัฐอเมริกา เราจะพาไปดูเส้นทางการเปลี่ยนจากบังคับเกณฑ์ทหาร เป็น “กองทัพอาสาสมัครล้วน” ของอเมริกา รวมถึงปัญหาอันยอกย้อนที่เกิดขึ้นในระบบนั้น เพื่อที่ไทยอาจจะอุดช่องว่างได้ดีกว่าอเมริกา ถ้า ‘โชคดี’ ผลักดันเรื่องนี้สำเร็จ

แม้ว่าสหรัฐอเมริกาจะยังมีกฎหมายบังคับเกณฑ์ทหารอยู่ โดยชายอายุระหว่าง 18-25 ปี จะต้องลงทะเบียนเผื่อเรียกในกรณีจำเป็น แต่ในทางปฏิบัติไม่มีการบังคับเกณฑ์ทหารแล้ว สหรัฐอเมริกาจึงจัดอยู่ในประเภทที่มีกฎหมายบังคับเกณฑ์ทหาร แต่กฏหมายไม่ได้ถูกใช้

การเกณฑ์ทหารในสหรัฐอเมริกาปัจจุบันใช้ระบบสมัครใจ โดยเรียกกองทัพที่มาจากการสมัครใจเหล่านี้ว่า “กองทัพอาสาสมัครล้วน (all volunteer forces)” 

ก่อนหน้านี้ สหรัฐอเมริกาไม่ใช่กองทัพอาสาสมัครล้วนเสียทีเดียว แต่จะมีการเรียกเกณฑ์ทหารเฉพาะในกรณีที่จำเป็นเมื่อทหารอาสาสมัครไม่เพียงพอ มีการตั้งข้อสังเกตว่าสหรัฐอเมริกาใช้การบังคับเกณฑ์ทหารในความขัดแย้งที่สำคัญ 5 ครั้งด้วยกัน ได้แก่ ปฏิวัติปลดแอกจากอังกฤษ ช่วงสงครามกลางเมือง ช่วงสงครามโลกครั้งที่ 1 ช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 และสงครามเย็น ได้แก่ สงครามเกาหลีและสงครามเวียดนาม

แนวคิดการจัดตั้งกองทัพอาสาสมัครล้วนเกิดขึ้นทั้งที่อยู่ในระหว่างสงครามเวียดนาม โดยขณะนั้น ริชาร์ด นิกสัน เป็นประธานาธิบดีจากพรรครีพับบลิกันซึ่งเป็นฝ่ายการเมืองอนุรักษ์นิยม เหตุที่นิกสันต้องการยกเลิกการบังคับเกณฑ์ทหารในตอนนั้นเนื่องจากเกิดกระแสต่อต้านสงครามเวียดนามอย่างสูงในหมู่วัยรุ่นและเยาวชน โดยเห็นว่าหากไม่มีการบังคับเกณฑ์ทหาร คนรุ่นใหม่อาจจะหยุดออกมาประท้วง หลังจากคณะกรรมาธิการศึกษาแล้วว่าสหรัฐอเมริกาสามารถยกเลิกการบังคับเกณฑ์ทหารได้โดยไม่ส่งผลต่อแสนยานุภาพทางการทหารของประเทศ สหรัฐอเมริกาจึงเปลี่ยนไปใช้ระบบสมัครใจในปี 1973 (พ.ศ.2516)

โจเซฟ ไน นักวิชาการความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ตั้งข้อสังเกตว่าสหรัฐอเมริกาในปัจจุบันยังคงเป็นผู้นำทางการทหารอันดับหนึ่งของโลกอย่างไม่มีใครเทียบติด และจะเป็นเช่นนี้ไปอีกประมาณ 2 ทศวรรษ ทั้งที่ใช้ระบบเกณฑ์ทหารแบบสมัครใจ นิวยอร์กไทมส์กลับรายงานใน พ.ศ. 2560 ว่าสหรัฐอเมริกามีทหารอยู่ถึง 1.3 ล้านคน นับเป็นอันดับ 3 ของโลกรองจากจีนและอินเดีย แต่ที่จริงแล้วจำนวนกำลังพลไม่ใช่ทุกอย่าง เพราะดูเหมือนความเป็นเลิศทางทหารจะอยู่ที่ยุทโธปกรณ์และที่ตั้งทางยุทธ์ศาสตร์เสียมากกว่า สหรัฐอเมริกาใช้งบประมาณทางการทหารสูงเป็นอันดับ 1 ของโลก นับว่ามากกว่า 7 ประเทศที่รองลงมารวมกันด้วยซ้ำ นอกจากนี้ สหรัฐอเมริกายังมีทหารประจำการอยู่นอกประเทศกว่า 2 แสนใน 170 ประเทศ 

สหรัฐอเมริกาใช้ยุทธ์ศาสตร์อะไรในการรักษากำลังพลไว้ หนึ่งในยุทธศาสตร์สำคัญคือการประกันรายได้แก่ผู้สมัครเป็นทหาร โดยทหารยศต่ำสุดรายได้อยู่ที่เดือนละ 1,638 เหรียญ หรือเดือนละกว่า 50,000 บาท (ข้อมูลใน พ.ศ. 2561) เมื่อประจำการนานขึ้นก็จะได้รับการเพิ่มเงินเดือนตามลำดับ นอกจากนี้ ทหารสมัครใจยังได้รับสวัสดิการต่าง ๆ มากมาย โดยสิทธิประโยชน์เหล่านี้อาจขยายผลไปถึงสมาชิกครอบครัวด้วย เว็บไซต์ทางการสหรัฐ ฯ ระบุว่าสวัสดิการเหล่านี้อยู่ในรูปของประกันสุขภาพ สินเชื่อบ้าน ทุนการศึกษา ประกันชีวิต การจัดหางานให้หลังปลดประจำการ รวมไปถึงเงินบำนาญตลอดชีวิตหากประจำการมากกว่า 20 ปีขึ้นไป ทั้งหมดนี้ หลายคนตั้งข้อสังเกตว่าเป็น "รัฐสวัสดิการกองทัพ"  

ถึงแม้ว่าสหรัฐอเมริกาจะเปลี่ยนมาใช้ระบบสมัครใจแล้ว แต่ก็ใช่ว่าปัญหาจะหมดไป แมทธิว ซี. กัตแมนน์ แห่งมหาวิทยาลัยบราวน์ ได้ทำการศึกษาค้นคว้าเกี่ยวกับกองทัพของสหรัฐอเมริกาพบว่าระบบเกณฑ์ทหารสมัครใจเองก็ยังมีข้อจำกัดหลายอย่าง เช่น ในช่วงสงครามอิรัก ทหารหลายคนถูกบังคับให้ประจำการต่อ ทั้งที่หมดอายุสัญญาแล้วและไม่ประสงค์จะอยู่ต่อ เมื่อต้องการร้องขอสถานะผู้คัดค้านด้วยมโนธรรมสำนึก (Conscientious Objector) เพื่อไม่ขอมีส่วนร่วมในกองทัพอีก ทหารที่ยื่นคำร้องเหล่านี้ก็มักจะโดนขัดขวางหรือถ่วงให้ช้าออกไป มิเช่นนั้นก็ไม่ให้ได้รับอนุมัติ นอกจากนี้ ยังมีกรณีที่ทหารผู้ยื่นคำร้องเหล่านี้โดนสั่งจำคุกด้วยข้อหาต่างๆ 

นอกจากนี้ ประเด็นเรื่องความสมัครใจบางครั้งก็เกี่ยวโยงกับแง่มุมอื่นๆ เช่น ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ สวัสดิการของรัฐ และการเหยียดชาติพันธุ์ที่ทำให้คนสมัครใจ(ไม่)เกณฑ์ทหารได้ไม่เท่ากัน

กัตแมนน์เก็บข้อมูลจากการสัมภาษณ์พบว่าคนขาว 2 ใน 5 คนเข้ามาเป็นทหารเพราะต้องการรับใช้ชาติและต้องการผจญภัย ขณะที่คนแอฟริกันอเมริกันกว่าครึ่งหนึ่งระบุว่าเข้ามาเป็นทหารเพราะต้องการเข้ารับการศึกษา สวัสดิการ และเงินเดือน ดูเหมือนว่าคนจนและคนผิวสีในสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นหนึ่งในประเทศพัฒนาแล้วที่มีความเหลื่อมล้ำมากที่สุดในโลก และไม่มีสวัสดิการทางด้านสาธารณสุขและการศึกษาฟรีแก่ประชาชนอย่างเสมอภาค จะ “สมัครใจ” เกณฑ์ทหารได้น้อยกว่าคนผิวขาวและผู้มีอันจะกิน

จากข้อมูลกระทรวงกลาโหมของสหรัฐอเมริการะบุว่า กองทัพยังต้องใช้งบประมาณมหาศาลไปกับโฆษณาชวนเชื่อเพื่อดึงดูดคนเข้ามาในกองทัพให้ครบยอดที่กำหนดไว้ (เฉลี่ยแล้วเสียค่าพีอาร์ประมาณ 16,000 ดอลลาร์ฯ ต่อคน หรือประมาณ 500,000 บาทต่อการได้ทหาร 1 คน) ด้วยเหตุนี้ หลายคนจึงตั้งข้อสังเกตว่ากองทัพสหรัฐอเมริกาอาจใช้กลยุทธ์โดยมุ่งเป้าไปที่เขตโรงเรียนชนบทที่ยากจน เพื่อหาคนสมัครเข้ามาเป็นทหาร นักกิจกรรมและนักวิจัยที่ทำงานกับชุมชนชี้ว่า มีการใช้เทคนิคชักจูง ล่อลวง และข่มขู่ด้วยวิธีการต่างๆ เพื่อหาคนกลุ่มเปราะบางมาเข้ากองทัพให้ได้

นอกจากนี้กองทัพสหรัฐยังอาศัยวิธีการต่างๆ เพื่อใช้ประโยชน์จากคนต่างด้าวและลักลอบเข้าเมืองให้เข้ามาเป็นทหารด้วย อย่างไรก็ตาม ในช่วงสงครามอิรัก นักการเมืองหลายคนก็ใช้โอกาสดังกล่าวในการผลักดันให้กลับมาใช้การจับฉลากเพื่อบังคับเกณฑ์ทหารอีกครั้ง โดยอ้างว่าเพื่อให้เกิดความเท่าเทียมแก่ทุกฝ่าย 

การตั้งข้อสังเกตเช่นนี้ไม่ได้หมายความว่าการเปลี่ยนไปสู่ระบบสมัครใจเป็นเรื่องเลวร้าย การยกเลิกเกณฑ์ทหารสามารถช่วยแก้ไขความขัดแย้งใหญ่ๆ ในสังคมได้ เพราะช่วยให้คนได้ทำตามความเชื่อแห่งการไม่เข่นฆ่ากัน ได้มีโอกาสใช้ชีวิตอย่างที่ต้องการ ได้ใช้ชีวิตอยู่อย่างมีเกียรติตามหลักสิทธิมนุษยชน และหากเปรียบเทียบกันแล้ว ไม่ได้มีอะไรการันตีเลยว่าปัญหาทำนองเดียวกันจะไม่เกิดขึ้นในระบบที่บังคับเกณฑ์ทหาร อีกทั้งสหรัฐอเมริกาเป็นเพียง 1 ในประมาณ 109 ประเทศที่ใช้ระบบเกณฑ์ทหารแบบสมัครใจ และปัญหาลักษณะนี้อาจไม่เกิดขึ้นกับประเทศอื่นๆ ที่เหลือเลยก็ได้ 

อย่างไรก็ตาม เพื่อให้การเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบเกณฑ์ทหารโดยสมัครใจสามารถอยู่ได้อย่างยั่งยืน เราควรทำควบคู่ไปกับการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำและการพัฒนารัฐสวัสดิการให้มีประสิทธิภาพด้วย หากทำเช่นนี้ได้เชื่อว่าจะช่วยให้เราได้ประโยชน์จากสิ่งที่สหรัฐอเมริกามี โดยไม่ต้องเผชิญปัญหาแบบเดียวกับสหรัฐอเมริกา

เหตุที่ยกสหรัฐอเมริกาขึ้นมา เป็นเพราะโมเดลที่กำลังเป็นที่ถกเถียงกันอยู่ในประเทศไทย ซึ่งน่าจะใกล้เถียงกับของสหรัฐอเมริกามากที่สุด สังเกตได้จากการยังพูดถึงความจำเป็นของการเกณฑ์ทหารในยามสงคราม รวมไปถึงการพัฒนาสวัสดิการและคุณภาพชีวิตให้กับทหารอาสาสมัครเพื่อเปิดให้ผู้คนมีโอกาสในการเลื่อนชั้นทางสังคม อย่างไรก็ตาม โมเดลสมัครใจของสหรัฐอเมริกาไม่ใช่เพียงความเป็นไปได้เพียงอย่างเดียว แต่ยังมีโมเดลรูปแบบอื่น ๆ ที่น่าศึกษาค้นคว้าเช่นกัน  

อำนาจต่อรองเพื่อยกเลิกเกณฑ์ทหาร 

หากพิจารณาถึงอำนาจต่อรองของกลุ่มการเมืองต่างๆ ของไทยในปัจจุบัน ตั้งแต่ช่วงการเลือกตั้งในเดือนมีนาคม 2560 เป็นต้นมา ข้อถกเถียงเกี่ยวกับการยกเลิกเกณฑ์ทหารกลายเป็นประเด็นถกเถียงมากขึ้นพร้อมกับที่อำนาจต่อรองของผู้ที่เรียกร้องเรื่องนี้เพิ่มสูงขึ้น แม้ว่าอำนาจต่อรองของประชาชนและพรรคการเมืองฝ่ายพลเรือนจะไม่ได้สูงเท่าช่วงก่อนรัฐประหาร แต่หากดูตัวเลขของสภาในปัจจุบัน เสียงของ ส.ส. ฝ่ายค้าน และ ส.ส. ฝ่ายรัฐบาล ห่างกันอยู่เพียงไม่กี่เสียง หากเพียงขาดประชุมสถานการณ์ก็อาจพลิกได้ง่ายๆ อย่างที่เกิดขึ้นแล้วกับกรณีของการตั้งคณะกรรมาธิการศึกษาผลกระทบมาตรา 44 

สมดุลอำนาจเช่นนี้สามารถเปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลา และเป็นสิ่งไม่แน่นอน เพราะไม่รู้ว่าหากพรรคอนาคตใหม่จะถูกยุบและหัวหน้าพรรคถูกดำเนินคดีจะถูกดำเนินคดีหรือไม่และเมื่อใด และหากพรรคอนาคตใหม่ถูกยุบแล้ว ส.ส. ของพรรคจะเลือกอยู่ข้างฝ่ายใดและทำอย่างไรต่อไป ไม่ว่าจะเป็นการผลักดันประเด็นใดก็ตาม อำนาจต่อรองและการเจรจานับว่าเป็นหนึ่งในเครื่องมือและปัจจัยที่สำคัญ การเจรจาต่อรองเป็นเรื่องอันตรายหากแต่ละฝ่ายไม่นำเสียงของประชาชนมาพิจารณา และหากไม่มีการวางแผนรับมือต่ออันตรายที่เกิดขึ้นได้เมื่อสัญญาไม่เป็นสัญญา

การสร้างอำนาจต่อรองเพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้เป็นส่วนสำคัญที่สุดของการเคลื่อนไหว แต่หากอำนาจต่อรองที่มีอยู่ในขณะนี้ไม่อาจนำไปสู่เป้าหมายดังกล่าวได้ การลดระดับข้อเสนอเกี่ยวกับการปฏิรูปเกณฑ์ทหารลงมาอาจเป็นทางเลือกหนึ่งที่สามารถทำได้ โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาบริบทประวัติศาสตร์การเมืองไทยร่วมสมัยแล้ว อำนาจต่อรองเป็นปัจจัยสำคัญในการผลักดันเพื่อปฏิรูปการเกณฑ์ทหารเช่นเดียวกับประเด็นอื่นๆ ในช่วงหลังเหตุการณ์พฤษภา 2535 เป็นต้นมา บทบาทของกองทัพถูกตั้งคำถามอย่างหนัก และอำนาจของฝ่ายพลเรือนมีอยู่สูงมาก จนส่งผลให้การผลักดันเพื่อยกเลิกเกณฑ์ทหารเป็นไปได้ อย่างที่เกิดขึ้นแล้วในสมัยของ พล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ น่าเสียดายที่ข้อเสนอดังกล่าวตกไปหลังวิกฤติเศรษฐกิจ พ.ศ. 2540 

งานวิจัยเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารของพอล แชมเบอร์ส ชี้ให้เห็นว่า หลังวิกฤติเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง พรรคประชาธิปัตย์สามารถตั้งรัฐบาลได้โดยนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี ความพยายามในการปฏิรูปกองทัพก็ยังคงดำเนินต่อไปภายใต้บรรยากาศประชาธิปไตย แม้จะไม่ได้มีการผลักดันเรื่องยกเลิกเกณฑ์ทหารแล้ว แต่ในช่วงนี้ พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ที่เป็นผู้บัญชาการกองทัพบกสายปฏิรูปก็ยังพยายามแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันในกระบวนการเกณฑ์ทหาร ซึ่งมักเกิดขึ้นเพราะทหารได้รับงบประมาณน้อยลงจากเดิมภายใต้การตรวจสอบของระบบรัฐสภา ทำให้เข้าไปยุ่งเกี่ยวกับธุรกิจมืดต่างๆ  มากขึ้นกว่าช่วงก่อนหน้านั้น

หลังจากอำนาจต่อรองของฝ่ายพลเรือนลดลงเมื่อเกิดการรัฐประหาร 2549 (และเราอาจเสริมได้ว่ารวมถึง รัฐประหาร 2557 ด้วย) แชมเบอร์สตั้งข้อสังเกตว่า การเปลี่ยนแปลงระบบเกณฑ์ทหารอาจต้องเกิดขึ้นจากกองทัพเอง และตอนนี้ก็ดูเหมือนจะเป็นเช่นนั้นจริง ๆ สังเกตได้จากความพยายามในการเปลี่ยนแปลงหลายอย่างภายในกองทัพ เช่น การกำหนดมาตรฐานทรงผมใหม่ การย้ายกองกำลังรักษาพระองค์ไปเป็นของกิจการส่วนพระองค์ การเกิดขึ้นของทหารคอแดง การแก้ไขหลักสูตรรักษาดินแดนใหม่ ฯลฯ

การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นดูจะไม่เป็นไปตามทิศทางที่ถูกคาดหวังตามแนวคิดประชาธิปไตย อย่างไรก็ตาม หากมองในแง่ดี อำนาจต่อของฝ่ายพลเรือนในปัจจุบันก็ถูกฟื้นฟูกลับมาอีกครั้งเช่นกัน แม้จะไม่เท่าเดิมก็ตาม ด้วยเหตุนี้การพิจารณาจึงทางเลือกหลายๆ รูปแบบเพื่อเป็นส่วนหนึ่งของการผลักดันไปสู่การเปลี่ยนแปลงระบบเกณฑ์ทหารจึงเป็นสิ่งสำคัญ

นอกจากระบบสมัครใจของสหรัฐอเมริกาแล้ว การบำเพ็ญประโยชน์ต่อสาธารณะเพื่อทดแทนอาจเป็นอีกทางเลือกหนึ่งที่ควรสำรวจเผื่อไว้ ตัวอย่างที่น่าสนใจคือกรณีของประเทศพัฒนาแล้วอย่างออสเตรีย ซึ่งจะนำเสนอในตอนหน้า