สัก กอแสงเรือง ส.ว. กรุงเทพมหานคร อดีตสภาร่างรัฐธรรมนูญ วิพากษ์ร่างพระราชบัญญัติเขตเศรษฐกิจพิเศษเมื่อวันที่ 11 พ.ย. ที่ผ่านมา ในเวทีรับฟังข้อมูลของคณะกรรมาธิการต่างประเทศ ดูเหมือนว่านักกฎหมายต้องออกมาพูดกันแทบทุกครั้งเมื่อรัฐบาลมีดำริร่างกฎหมายฉบับใหม่ ๆ ออกมา ดูทีว่านี่จะเป็นรัฐบาลที่ "ขยัน" ตราและแก้ไขกฎหมายมากที่สุดเท่าที่ประเทศไทยเคยประสบมา และนี่เป็นการยืนยันว่า ขุนศึกของรัฐอาจจะขยายทัพจากนักเศรษฐกิจมาสู่นักกฎหมาย ขุนศึกที่มีอาวุธแหลมคมเรียกว่า "กฎหมาย" และกำลังถูกตั้งคำถามว่า อาวุธชนิดนี้กำลังจะทำลายตัวมันเองหรือไม่

เขตเศรษฐกิจพิเศษกับนิติปรัชญา : การยึดอำนาจนิติบัญญัติโดยการเมืองขั้วเดียว

ตั้งแต่สมบูรณาญาสิทธิราชย์ คำสั่งใดๆ หรือระเบียบใดๆ จะมาจากพระมหากษัตริย์ และผู้คนในประเทศก็ต้องปฏิบัติตาม แต่เมื่อมาถึงระบอบประชาธิปไตย เรากำหนดว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนและก็มอบให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจผ่านนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ

ในสังคมประชาธิปไตย เราผ่านกระบวนการแบบนี้ มี ส.ส. 500 คน มี ส.ว. 200 คน ถ้าหากว่ามันเป็นระบบที่มีพรรคการเมืองหลายพรรค ความคิดเห็นอาจจะหลากหลายในการตรากฎหมาย แต่ถ้าเป็นพรรคเดียวมีอำนาจเบ็ดเสร็จ ฝ่ายค้านก็ทำอะไรไม่ได้ โหวตออกมาก็แพ้ทุกที เสียงข้างน้อยทุกที แล้วก็ตัดสินด้วยเสียงข้างมาก ส่วนนี้ก็อาจจะมีปัญหาในการสร้างกฎหมาย

เราจะเห็นว่าหลายๆ ร่างกฎหมายมันไม่ได้ออกมาเป็นเรื่องที่ผ่านฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่ได้ผ่านวุฒิสภาและสภาผู้แเทนราษฎรตามช่องทางปกติ แต่ออกมาในรูปของพระราชกำหนดมากมาย และผมคิดว่ารัฐบาล 2 สมัยนี้พระราชกำหนดมากกว่ายุคก่อนๆ มาก จนกระทั่งเราคิดว่า ขณะนี้เราถูกลิดรอนอำนาจส่วนนี้ไปหรือเปล่า เนื่องจากมีคนกลุ่มหนึ่งที่เป็นคณะรัฐมนตรีออกกฎหมาย เป็นพระราชกำหนด และมติ ครม. ก็ใช้ความเห็นคนเพียง 2 คน จากนั้นก็มาถามสภาว่า เอาหรือไม่เอา ปรับปรุงแก้ไขไม่ได้ อย่างนี้เราถูกลิดรอนสิทธิเสรีภาพหรือไม่ คนทั้งประเทศถูกจำกัดอำนาจโดยคนไม่กี่คนหรือเปล่า และกฎหมายที่ผ่านมาก็ผ่านสภาออกมาโดยไม่สามารถปรับปรุงแก้ไขอะไรได้ ในด้านของนิติปรัชญา ผมจึงคิดว่ามีปัญหา

แม้แต่กฎหมายฉบับนี้ แต่เดิมก็ต้องการออกมาเป็นเขตพิเศษ และต้องการออกมาเป็นพระราชกำหนด แต่มีเสียงทักท้วงใน ครม. ว่าไม่เข้าเงื่อนไขของการออกพระราชกำหนด มันจึงต้องกลับมาเป็นร่างพระราชบัญญัติ

และจาก พ.ร.บ.เขตเศรษฐกิจพิเศษนี้ ต่อไปจะประกาศให้พื้นที่ไหนเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษ ก็ออกเป็นพระราชกฤษฎีกาโดย ครม.  ซึ่งก็คือนายกรัฐมนตรีเพียงผู้เดียวก็ได้ และค่อนข้างจะสะดวกเสียด้วย

เขตเศรษฐกิจพิเศษ กับรัฐธรรมนูญ : การยกเว้นบทบัญญัติรัฐธรรมนูญครั้งมโหฬาร

เมื่อผมอ่าน ร่างฯ ฉบับนี้อ้างว่า ต้องการตอบสนองความต้องการของประชาชน ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 75 แต่ถ้าดูเนื้อหาสาระ มันไม่มีส่วนไหนไปตอบสนองความต้องการของประชาชนได้เลย เพราะประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วมใดๆ ในการกำหนดเงื่อนไขการออกพระราชกฤษฎีกาทั้งสิ้น เพราะฉะนั้น หลักการและเหตุผลมันไม่สอดคล้องกับที่อ้างไว้ การมีส่วนร่วมของประชาชนมาตรา 76 มีไหม และการกระจายอำนาจตามมาตรา 78 ของรัฐธรรมนูญก็ไม่เห็นทาง การสงวนบำรุงรักษาใช้ประโยชน์จากสิ่งแวดล้อมมาตรา 79 มันก็เกือบจะหายไป การจัดระบบที่ดินอย่างเหมาะสม การจัดหาแหล่งน้ำเพื่อการเกษตรกรรมอย่างทั่วถึงตามมาตรา 84 ก็ถูกกระทบ การอาศัยกลไกตลาดดูแลให้มีการแข่งขันอย่างเป็นธรรม ป้องกันการผูกขาดตามมาตรา 87 มันก็ไม่ใช่ แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐสำหรับการกำหนดนโยบายตามมาตรา 88 ผมว่ามันไม่สอดคล้องทั้งหมดเลย แล้วมันสอดคล้องกับส่วนที่แถลงนโยบายต่อรัฐสภาตามมาตรา 221 ไหม ผมดูแล้วก็รู้สึกว่ามันไกลนะครับ

มีการการยกเว้นกฎหมายในคำปรารภมาตรา 29 31 36 49 ยกเว้นหมวด 3 ของรัฐธรรมนูญหมวดสิทธิเสรีภาพ นอกจากนั้นยังดูว่าร่างกฎหมายฉบับนี้มันไปกระทบกับมาตราต่างๆ ในหมวด 5 ของรัฐธรรมนูญอีกมากมาย สิทธิของประชาชนในการมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนมาตรา 56 การอนุญาตดำเนินกิจการที่มีผลกระทบสิ่งแวดล้อม ส่วนนี้ก็หายไป

นี่คือร่างกฎหมายที่กระทบรัฐธรรมนูญมากที่สุด ใช้ข้อยกเว้นของรัฐธรรมนูญมากที่สุดฉบับหนึ่งเท่าที่ผมเคยพบ

ประเด็นต่อไป การกระจายอำนาจ ต้องไปดูหมวด 9 ของรัฐธรรมนูญ ถ้าเราไปดูมาตรา 282 บัญญัติว่าภายใต้มาตรา 1  ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวแบ่งแยกมิได้ ภายใต้มาตรา 1 รัฐต้องให้ความอิสระในการปกครองส่วนท้องถิ่น และมาตรา 283 ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ย่อมมีสิทธิที่จะได้รับการแต่งตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายบัญญัติ การกำกับดูแลการปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำเท่าที่จำเป็นเพื่อประโยชน์คุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น

แต่ดูแล้ว ร่างกฎหมายฉบับนี้มีกรณีขัดรัฐธรรมนูญมากมาย ด้วยเหตุที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกตัดอำนาจหมด กลายเป็นอำนาจของผู้ว่าการเขตในการอนุญาต อนุมัติ การบังคับใช้กฎหมายทั้งหลายกลายมาเป็นของผู้ว่าการเขต ผู้ว่าการเขตก็คือคนที่เขตว่าจ้าง แต่มีอำนาจเป็นเจ้าพนักงานตามกฎหมายทุกฉบับแทนหน่วยงานกระทรวง ทบวง กรม ทุกกระทรวง ทบวง กรม เรามีหลักประกันอะไรที่ให้อำนาจลูกจ้างมากมายขนาดนี้ และถ้ามีปัญหาทับซ้อนอำนาจอื่น การจัดระบบความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจอำนาจการปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะถูกตัดไป และะมีคนขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามาเป็นกรรมการเขตไม่เกิน 2 ท่าน

เขตเศรษฐกิจพิเศษกับอธิปไตยของศาล : การตัดตอนกระบวนการยุติธรรมโดยสิ้นเชิง

ประเด็นอธิปไตย ศาล และการระงับข้อพิพาท ตามปกติ ถ้าเป็นเรื่องทางแพ่ง ก็อาจมีการไกล่เกลี่ยการเจรจา มีอนุญาโตตุลาการมาชี้ขาด ถ้าตกลงกันไม่ได้ก็ไปศาล แล้วก็มีประบวนการยุติธรรมมาชี้ขาด มีเจ้าพนักงานบังคับคดีมาดำเนินการต่อจากนั้น

ถ้าเป็นกระบวนการทางอาญา ก็มีโทษปรับ โทษจำคุก จะผ่านกระบวนการสอบสวน ผ่านการสั่งคดีของอัยการ ไปสู้กันที่ศาล มีผู้พิพากษา มีการอุทธรณ์ ฎีกา แล้วก็มีราชทัณฑ์ถ้าผิด ทั้งหมดมีกระบวนการตามช่องทางปกติอยู่

แต่การระงับข้อพิพาทในเขตเศรษฐกิจพิเศษ ถ้ามีข้อโต้แย้งเชิงอำนาจ เชิงจัดการ หรือปัญหาข้อขัดแย้งต่างๆ ระหว่างเขตเศรษฐกิจพิเศษกับหน่วยงานอื่น ร่างกฎหมายฉบับนี้ระบุว่าให้คณะกรรมการนโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษชี้ขาด และเมื่อชี้ขาดแล้วให้ปฏิบัติตามนั้น ถือเป็นที่สุด ถ้ามีอะไรระงับข้อพิพาทก็ระงับโดยคณะกรรมการของเขต นี่ถือเป็นคนกลางหรือเปล่า นี่คือคู่กรณี นี่คือผู้มีส่วนได้เสีย แล้วเอามาระงับข้อพิพาท จะถือเป็นการระงับข้อพิพาทได้หรือเปล่า

ยิ่งไปกว่านั้นผู้ที่อยู่อาศัยในเขตจะต้องได้รับอนุญาตจากเขต ทั้งๆ ที่ที่ดินแปลนั้นอาจจะเวนคืนมา อาจจะเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน คนที่เข้ามาอยู่ต้องปฏิบัติตามระเบียบของเขต ถ้าท่านไม่ทำตาม เขตก็มีอำนาจที่จะยกเลิกการอนุญาต ผลที่ตามมาคือ ถ้าท่านเช่า หรือเช่าซื้อ ก็เลิกสัญญาเช่า เลิกสัญญาเช่าซื้อ ถ้าท่านซื้อที่ดินไปแล้วก็เลิกสัญญาซื้อขาย เอาที่ดินคืน ภายใต้เงื่อนไขที่เขตเป็นคนตั้งผู้ประเมินอิสระ เช่นถ้าผู้ประเมินอิสระประเมินว่าทีดินราคา 10 บาท แล้วเขตก็จะประเมินว่าที่ดินที่ท่านอยู่มาจำนวน 5 ปี ถ้าเขตเอาให้คนอื่นเช่า ก็จะได้เงิน 8 บาท เขตก็จะหักเงิน 8 บาท แล้วคืนท่าน 2 บาท ท่านก็ต้องออกไปภายในระยะเวลาที่กำหนด ถ้าท่านไม่ออก ไม่รื้อถอนตามที่เขตกำหนด เขตจะเป็นคนจัดการรื้อถอนให้ท่านออกไป

เห็นไหมครับ เขตเป็นคนฟ้องเอง เป็นคนวินิจฉัยเอง เป็นคนสร้างกฎเกณฑ์เอง และเป็นคนบังคับคดี ศาลกับตำรวจไม่มีอำนาจเข้าไปถ้าไม่ได้รับอนุญาตจากเขต เพราะฉะนั้นส่วนนี้แสดงให้เห็นว่า การระงับข้อพิพาทของเขตเศรษฐกิจพิเศษ มันผิดแผกแตกต่างจากการระงับข้อพิพาทโดยกฎหมายและรัฐธรรมนูญอย่างสิ้นเชิง

เขตเศรษฐกิจพิเศษกับธรรมาภิบาล : การบริการจัดการที่ไม่มีกระบวนการตรวจสอบถ่วงดุล

การบริหารจัดการโดยผู้ว่าการเขตหรือโดยคณะกรรมการชุดเล็กชุดใหญ่ก็ดี ไม่สามารถที่จะไปตรวจสอบถ่วงดุลได้เลย และเขตฯ ก็สามารถที่จะสร้างสาธารณูปโภคที่ดีที่สุด ผู้คนอีก 60 ล้านก็ถูกจำกัด เพราะงบประมาณสาธารณูปโภคที่มีอยู่นั้นมีอยู่อย่างจำกัด เมื่อถูกแย่งไปมาก ๆ ก็แย่

การบริหารจัดการที่ไม่เปิดช่องให้การตรวจสอบ เขตก็จะบริหารจัดการเป็นเงินทุนสำรองได้ตามที่ต้องการ ที่ดินทรัพย์สินของเขตนั้นถือเป็นของรัฐบาล ทั้งที่จริงแล้วเป็นของเขต ไม่มีอะไรเป็นของรัฐบาลเลย ภาษีที่ดิน ภาษีโรงเรือน ไปจนถึงภาษีทรัพย์สินซึ่งเรายังไม่มีกฎหมาย กฎหมายฉบับนี้ยกเว้นภาษีทรัพย์สินที่อาจจะมีในภายหน้า ภาษีเหล่านี้ไม่ต้องเสีย แล้วก็เอาไปใช้ในการสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และการประกอบการ การอยู่อาศัยในเขต ก็จะได้สิทธิรับประโยชน์ในเรื่องของภาษีศุลกากร สรรพากร สรรพสามิต

เขตเศรษฐกิจพิเศษกับจริยธรรมของนักกฎหมาย : การใช้นักกฎหมายเป็นเครื่องมือในการบรรลุเป้าหมายในทางนอกกฎหมาย

ผมเคยฟัง ศ.จิตติ ติงศภัทิย์ ท่านกล่าวว่า ความเห็นของนักกฎหมายต้องเป็นอิสระ นักกฎหมายต้องไม่ยอมตกไปเป็นเครื่องมือในทางนอกกฎหมายของใครทั้งสิ้น ใครไปสั่งท่านให้ทำนอกกฎหมายไม่ได้ จริยธรรมของนักกฎหมายหรือคุณธรรมของนักกฎหมายคือต้องอิสระ

แต่ผมดูร่างฯ ฉบับนี้ รัฐบาลใช้นักกฎหมายเป็นเครื่องมือในการบรรลุเป้าหมายในทางนอกกฎหมาย รวมทั้งนอกรัฐธรรมนูญด้วย

มีคำพูดอีกคำพูดหนึ่งของ ศ.สุรพล นิติไกรพจน์ ที่พูดว่า ถ้าโครงสร้างของกฎหมายนี้ถูกทำลาย หมายถึงว่าในร่างกฎหมายนี้ถูกบิดเบือนเรื่องอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร อำนาจตุลาการ โครงสร้างของผู้มีอำนาจรัฐก็จะถูกบ่อนเซาะไปด้วย ผู้มีอำนาจรัฐตามปัจจุบันก็จะอ้างความชอบธรรมตามกฎหมายทุกครั้ง แต่กฎหมายที่ถูกสร้างขึ้นมาในการสนองความชอบธรรมของตนเองโดยผิดไปจากรัฐธรรมนูญและหลักกฎหมาย ผมถามว่ายังมีความชอบธรรมที่จะอ้างอำนาจนั้นในการปกครองต่อไปอยู่หรือไม่

สุดท้าย ศ.เสน่ห์ จามริก เคยกล่าวว่า เดิมฝ่ายการเมืองอาศัยนักเศรษฐศาสตร์เป็นผู้ที่บริหารจัดการ เป็นผู้บริหารจัดการเพื่อเพิ่มอำนาจให้ตนเอง เพื่อบรรลุเป้าหมายของตนเอง แต่ขณะนี้ได้เปลี่ยนมาใช้นักกฎหมายเพื่ออ้างความชอบด้วยกฎหมาย แต่ถ้ามันขาดความชอบธรรมก็จะกระทบกับผู้คน และสังคมค่อนข้างมาก ถ้าปราศจากการตรวจสอบถ่วงดุล