รศ.ดร.พิชิต ลิขิตกิจสมบูรณ์

คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

มาตรการ "ใช้สิทธิ์เหนือสิทธิบัตรยา" (compulsory licensing --- CL หรือ ซีแอล) ที่ประกาศโดยกระทรวงสาธารณสุขตั้งแต่ต้นปีนี้ ได้ก่อให้เกิดการถกเถียงกันอย่างหนักว่า สถานการณ์โรคเอดส์ในประเทศไทยเข้าขั้นวิกฤตถึงกับต้องใช้มาตรการรุนแรงเทียบเท่ากับ "ยึดทรัพย์" เช่นนี้หรือไม่ ความขัดแย้งมีแนวโน้มขยายลามไปเป็นความขัดแย้งทางการค้าเมื่อสำนักผู้แทนการค้าสหรัฐฯ ออก "รายงานพิเศษ 301" เลื่อนชั้นประเทศไทยจากกลุ่ม "จับตามอง" ไปเป็น "จับตามองเป็นพิเศษ" โดยอ้างเหตุผลเรื่องความอ่อนแอในการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาในประเทศไทยที่มีทั้งละเมิดลิขสิทธิ์บันเทิง ซอฟแวร์และสิทธิบัตรยา

กระทรวงสาธารณสุขอ้างว่า ยาต้านโรคเอดส์ในประเทศไทยมีราคาแพงเกินไปจนไม่สามารถครอบคลุมผู้ป่วยได้ทั้งหมดด้วยงบประมาณที่มีอยู่ แต่ถ้าเราพิจารณาดูปัจจัยแวดล้อมทั้งหมด ก็จะเห็นว่า นอกจากประเด็นราคาและงบประมาณแล้ว เหตุผลที่แท้จริงยังอยู่ที่การใช้มุ่งใช้ซีแอลเป็นเครื่องมือหลักเพื่อลดราคายารายการสำคัญและเพื่อมุ่งประโยชน์แก่การผูกขาดของรัฐในตลาดยาเป็นสำคัญ

กระทรวงสาธารณสุขอ้างการใช้สิทธิ์ตามมาตรา 31(b) ในความตกลงว่าด้วยทรัพย์สินทางปัญญาที่เกี่ยวข้องกับการค้าขององค์การการค้าโลก (TRIPs หรือ ทริปส์) ซึ่งยินยอมให้ประเทศสมาชิกใช้ซีแอลกับสิทธิบัตรยาได้ในกรณี "โรคระบาด ภาวะฉุกเฉินระดับชาติ และการใช้เพื่อสาธารณะที่ไม่ใช่เชิงพาณิชย์" โดยไม่จำเป็นต้องขออนุญาตล่วงหน้าจากเจ้าของสิทธิ์ ยิ่งกว่านั้น กระทรวงฯ ยังอ้างถึงคำประกาศโดฮา (Doha Declaration) ข้อ 5(b) ซึ่งระบุว่า ประเทศสมาชิก "มีเสรีภาพที่จะกำหนดเหตุผล" ในการใช้ซีแอลสิทธิบัตรยาได้ แต่ขณะเดียวกัน มาตรา 31(h) ของทริปส์ก็ยังกำหนดให้ต้องจ่ายค่าชดเชยแก่เจ้าของสิทธิ์ "อย่างเพียงพอ" โดยคำนึงถึงมูลค่าทางเศรษฐกิจของสิทธิ์นั้นอีกด้วย

ในทางปฏิบัติ กระทรวงสาธารณสุขได้ประกาศใช้ซีแอลโดยอ้างมาตรา 51 ของพระราชบัญญัติสิทธิบัตร พ.ศ. 2522 ซึ่งมีเนื้อความเทียบเท่า "การใช้เพื่อสาธารณะที่ไม่ใช่เชิงพาณิชย์" เป็นเหตุผลหลัก กระทรวงฯ ยังอ้างว่า ตนได้เจรจากับเจ้าของสิทธิบัตรมานานพอสมควรโดยไม่ประสบความสำเร็จ ทั้งๆ ที่ตามข้อบทของทริปส์ ตนสามารถทำซีแอลได้โดยไม่ต้องเจรจาล่วงหน้ากับเจ้าของสิทธิ์เลยด้วยซ้ำ ในขณะที่บรรดาบริษัทยากลับอ้างในทางตรงข้ามว่า ไม่เคยมีการเจรจากันอย่างเป็นทางการตามขั้นตอนที่ถูกต้องแต่อย่างใด

ปัจจุบัน ประเทศไทยมีผู้ป่วยโรคเอดส์อยู่ถึง 580,000 คน แต่มีเพียงราว 89,000 คนเท่านั้น ที่ได้รับยาต้านไวรัสในโครงการของรัฐเนื่องจากยามีราคาสูงจนงบประมาณครอบคลุมไม่ถึง และนี่เป็นเหตุผลที่กระทรวงสาธารณสุขอ้างในการใช้ซีแอลกับยาต้านไวรัสเอฟาไวเรนซ์ของบริษัทเมิร์ค และยาโลพินาเวียร์ของบริษัทแอบบอท แล้วมอบหมายให้องค์การเภสัชกรรมไปดำเนินการนำเข้าและผลิตยาดังกล่าวa โดยให้จ่ายค่าชดเชยแก่เจ้าของสิทธิ์ในอัตราเพียงร้อยละ 0.5 ของยอดขาย

ในทันทีที่กระทรวงสาธารณสุขใช้มาตรการซีแอล บรรดาองค์กรพัฒนาเอกชนที่แสดงบทรักและห่วงใยคนป่วยก็แห่แหนกันออกมาให้การสนับสนุนกันอย่างคึกคัก ยกย่องเชิดชูนายแพทย์มงคล ณ สงขลา รัฐมนตรีสาธารณสุขให้เป็น "วีรบุรุษ" ผู้กล้าต่อสู้กับบริษัทยาต่างชาติและกอบกู้ชีวิตผู้ป่วยโรคเอดส์นับแสนคน ซึ่งก็ไม่น่าแปลกใจเพราะ ส่วนใหญ่เป็นองค์กรพัฒนาเอกชนกลุ่มเดียวกันกับที่ให้การสนับสนุนรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 ทั้งอย่างเปิดเผยและอย่าง "อีแอบ" (เช่น อ้างว่า "ไม่เห็นด้วยกับรัฐประหาร แต่เลี่ยงไม่ได้และเกิดไปแล้ว) ทั้งในวันนี้ก็ยังสนับสนุนการร่างรัฐธรรมนญฉบับเผด็จการกันอย่างแข็งขันอีกด้วย

กระทรวงสาธารณสุขอ้างว่า ตนไม่สามารถให้ยาครอบคลุมคนไข้โรคเอดส์ได้ทั้งหมดด้วยงบประมาณปัจจุบันเพราะราคายาแพงเกินไป แต่ความจริงก็คือ ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีรายได้ระดับปานกลางที่มีการใช้จ่ายของรัฐเพื่อสาธารณสุขต่ำมากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นในระดับรายได้เดียว เช่น ข้อมูลองค์การอนามัยโลกระบุว่า ประเทศไทยมีค่าใช้จ่ายด้านสาธารณสุขเป็นเพียงร้อยละ 3.5 ของผลผลิตมวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี) ในปี 2547 ซึ่งต่ำกว่าร้อยละ 3.8 ในมาเลเซีย ร้อยละ 4.3 ในศรีลังกา ร้อยละ 5.0 ในอินเดีย และร้อยละ 5.5 ในเกาหลีและเวียดนาม แต่สูงกว่าประเทศเอเซียเช่น ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย และพม่า เท่านั้น

และที่น่าเศร้าคือ ในปีงบประมาณ 2550 รัฐบาลได้เพิ่มงบกลาโหมมากถึงร้อยละ 33.8 จาก 8 หมื่นกว่าล้านบาทไปเป็น 1.15 แสนล้านบาท ซึ่งเป็นการเพิ่มมากที่สุดในประวัติศาสตร์ชาติไทย รวมทั้งเงินเดือน งบประมาณ และผลประโยชน์พิเศษอีกมากมายที่มอบให้กับบุคลากรในคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) โดยที่บรรดาองค์กรพัฒนาเอกชนที่อ้างว่า รักห่วงใยคนไข้โรคเอดส์ กลับไม่เคยปริปากท้วงติงแต่อย่างใด

ยิ่งกว่านั้น สาเหตุที่ยาในประเทศไทยมีราคาแพงยังเป็นเพราะปัจจุบัน รัฐบาลมีการจัดเก็บภาษีศุลกากรวัสดุยาและยาสำเร็จรูปนำเข้าในอัตราสูงถึงร้อยละ 30 ของราคาอีกด้วย ซึ่งในปี 2549 สามารถจับเก็บภาษียานำเข้าได้สูงถึงกว่า 7 พันล้านบาท ทั้งๆ ที่ยารักษาโรคเป็นหนึ่งในปัจจัยสี่และควรที่จะถูกเก็บภาษีต่ำ แต่การที่รัฐบาลตั้งภาษีศุลกากรไว้สูงมากเช่นนี้ ก็เพื่อสร้างอำนาจผูกขาดให้กับองค์การเภสัชฯ และผู้ผลิตภายในประเทศให้ปลอดพ้นจากการแข่งขัน ทำให้ยามีราคาแพง ฉะนั้น รัฐบาลสามารถลดราคายาลงมาได้ด้วยเพียงแค่ลดอัตราภาษีศุลกากรลงมาให้เหลือร้อยละ 0-5 ซึ่งจะทำให้ยาลดราคาลงมาได้ถึงร้อยละ 20-30 นัยหนึ่ง ตัวการที่ทำให้ยาในประเทศไทยมีราคาสูงนั้น นอกจากพวกบริษัทยาต่างชาติแล้ว ก็คือรัฐบาลไทยนี่เอง! และนี่เป็นอีกหนึ่งข้อเท็จจริงที่องค์กรพัฒนาเอกชนที่อ้างว่าห่วงใยคนป่วยไม่เคยกล่าวถึงหรือท้วงติงแต่อย่างใด

ความตั้งใจของกระทรวงสาธารณสุขในการใช้ซีแอลเป็นเครื่องมือหลักเพื่อลดราคายารายการสำคัญยังเห็นได้จากความจริงที่ว่า เมื่อกระทรวงฯ ได้ประกาศใช้ซีแอลแล้ว ทางผู้ผลิตยาคือ เมิร์คได้เสนอที่จะลดราคายาลงมาเหลือแค่หนึ่งในสาม ในขณะที่แอบบอทได้เสนอลดราคาเป็น 1,000 ดอลลาร์ต่อคนต่อปีโดยแลกกับการไม่ใช้ซีแอล แต่ทางกระทรวงฯ ก็ยังคงให้องค์การเภสัชเดินหน้าผลิตยาดังกล่าวต่อไป ยิ่งกว่านั้น กระทรวงฯ ได้ประกาศใช้ซีแอลมิเพียงกับยาต้านโรคเอดส์สองรายการเท่านั้น แต่ยังใช้ซีแอลกับยาโรคหัวใจคลอพิโดเกรลของบริษัทซาโนฟี-อาเวนทิสอีกด้วย ซึ่งเป็นยาที่ใช้ในกรณีคนไข้แพ้แอสไพรินและได้รับความนิยม การใช้ซีแอลในกรณีหลังนี้ก็คือการขยายตลาดขององค์การเภสัชมาสู่ยาตัวนี้โดยใช้ข้ออ้าง "เพื่อสาธารณะที่ไม่ใช่เชิงพาณิชย์" นั่นเอง

ยิ่งกว่านั้น สื่อหนังสือพิมพ์ยังเคยรายงานว่า ที่ปรึกษาอาวุโสด้านเศรษฐศาสตร์สุขภาพของกระทรวงสาธารณสุขท่านหนึ่งยืนยันว่า "ถ้ามีเหตุผลพอ ก็อาจจะมีการใช้ซีแอลกับอีกร้อยละ 15 ของยาที่มีสิทธิบัตรในประเทศไทย" ซึ่งจะเท่ากับยาจำนวนนับสิบรายการเลยทีเดียว! เห็นได้ชัดว่า กระทรวงสาธารณสุขมุ่งใช้ซีแอลเป็นเครื่องมือหลักในการลดราคายาด้วยการยึดสิทธิบัตรยาจำนวนหนึ่งของบริษัทต่างชาติในประเทศไทย แล้วเอาไปให้องค์การเภสัชกรรมผลิตโดยไม่สนใจผลกระทบอื่นใด

องค์การเภสัชกรรมเป็นรัฐวิสาหกิจที่ผูกขาดการป้อนยาให้กับระบบสาธารณสุขของไทย ในปี 2548 มีกำไรมากถึง 989 ล้านบาท และมีกำไรสะสมสูงถึง 6,196 ล้านบาทจากตลาดผูกขาดของตน แต่กลับใช้จ่ายเพียงราวร้อยละ 2 ของกำไรต่อปีในการวิจัยและพัฒนา ดังจะเห็นได้ว่า โรงงานผลิตยาขององค์การเภสัชเองก็ยังไม่ผ่านการรับรองขององค์การอนามัยโลก ยิ่งกว่านั้น ในการผลิตยาเลียนแบบสิทธิบัตร องค์กรเภสัชต้องหาทางผสมสูตรยาให้ถูกต้องตรงกับต้นแบบที่สุดเท่าที่จะทำได้ แล้วทำการทดลองในคนไข้ให้ได้ผลที่ตรงกัน ซึ่งเป็นงานที่ยากในกรณียาที่ซับซ้อน เช่น ยาโรคเอดส์ ดังเช่น กรณียา GPO-Vir ผลิตโดยองค์การเภสัช เคยถูกกล่าวหาว่า มีปัญหาเชื้อไวรัสดื้อยาสูงกว่าปกติมาก ซึ่งองค์การเภสัชก็ได้ยืนยันว่า ยาตัวนี้ไม่มีปัญหาเชื้อดื้อยาเกินกว่าปกติตามที่กล่าวหา และกรณีดื้อยาเกิดจากคนไข้ใช้ยาผิดสูตร ไม่ครบขนาน

ในท้ายสุด การประกาศใช้ซีแอลโดยกระทรวงสาธารณสุข นอกจากจะนำไปสู่ความขัดแย้งทางกฎหมายและการค้าที่ไม่จำเป็นแล้ว ยังอาจไม่เป็นผลดีในระยะยาวต่อผู้ป่วยโรคเอดส์ที่ยากจนอีกด้วย เพราะในขณะที่คนรวยจะยังคงใช้ยาสิทธิบัตรที่ผลิตโดยเจ้าของสิทธิ์ในโรงพยาบาลเอกชนต่อไป แต่คนจนกลับต้องใช้ยาเลียนแบบที่ผลิตโดยองค์การเภสัชและมีราคาถูกกว่า โดยอาจยังค้างคาใจว่า ข้อกล่าวหาเรื่องคุณภาพยานั้นมีมูลขนาดไหน ยิ่งกว่านั้น การใช้ซีแอลในวันนี้ยังส่งผลทางลบต่อการนำยาต้านไวรัสรุ่นใหม่ๆ ในอนาคตเข้ามาในประเทศไทยอีกด้วย เพราะในอีกไม่กี่ปีข้างหน้าเมื่อเชื้อไวรัสเริ่มดื้อยาที่มีอยู่ในปัจจุบัน ผู้ป่วยที่ยากจนก็จะต้องแสวงหายารุ่นใหม่ซึ่งมีราคาแพงมาทดแทนอีก แล้วถึงวันนั้น กระทรวงสาธารณสุขจะทำอย่างไร? จะยังใช้ซีแอลได้อีกหรือในเมื่ออาจไม่มียาใหม่เข้ามา?

เป้าหมายที่มุ่งเพิ่มโอกาสของประชาชนในการเข้าถึงยาที่จำเป็นในราคาสมเหตุผลนั้น เป็นเรื่องที่ถูกต้อง รัฐต้องถ่วงดุลอำนาจผูกขาดของบริษัทยาต่างชาติที่มีสิทธิบัตรด้วยมาตรการของรัฐเท่าที่จำเป็นเพื่อประกันว่า ประชาชนทุกหมู่เหล่าต้องเข้าถึงยาที่จำเป็นในราคาที่สมเหตุผล แต่วิธีการนั้นไม่จำเป็นต้อง "บังคับสิทธิ์เหนือสิทธิบัตร" เสมอไป รัฐควรใช้มาตรการหลายๆ ข้อร่วมกัน เช่น การลดอัตราภาษีศุลกากรสำหรับวัสดุยาและยาสำเร็จรูปนำเข้า การเจรจาอย่างเป็นทางการตามขั้นตอนกับบริษัทยา การเพิ่มงบประมาณด้านสาธารณสุขให้เพียงพอ การส่งเสริมการรักษาสุขภาพและป้องกันโรค เป็นต้น ทั้งหมดนี้ทำได้โดยไม่ต้องเสี่ยงต่อความขัดแย้งทางกฎหมายและทางการค้า หรือเสี่ยงต่อความปลอดภัยของผู้ป่วยในระยะยาว โดยให้การใช้ซีแอลเป็นประตูสุดท้าย แต่กระทรวงสาธารณสุขกลับมุ่งหน้าแต่จะใช้ซีแอลเป็นเครื่องมือหยาบๆ ในการแก้ปัญหายาราคาแพงและงบประมาณไม่พอในวันนี้ เพราะมีเป้าหมายอื่นที่ควบมาด้วยคือ การขยายตลาดผูกขาดขององค์การเภสัชกรรม