TCIJ: ว่าด้วยเงินอุดหนุนพรรคการเมืองไทยเทียบกับต่างประเทศ

รายงานพิเศษจาก TCIJ หลัง กรธ. สรุปร่าง พ.ร.ป. ว่าด้วยพรรคการเมือง ระบุต้องมีทุนจัดตั้ง 1 ล้านบาท ให้ผู้ร่วมก่อตั้งพรรคการเมืองทุกคนจ่ายเงินทุนประเดิมพรรคอย่างน้อยคนละ 1,000 บาท แต่ไม่เกิน 3 แสนบาท ให้สมาชิกพรรคจ่ายเงินโดยตรงปีละไม่ต่ำกว่า 100 บาท ชวนดูตัวอย่าง ‘เงินอุดหนุนพรรคการเมือง’ จาก อังกฤษ เยอรมนี ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น
<--break- />
 

ที่มาภาพจาก felipeblasco (CC0 Public Domain)
 
ที่มาภาพจาก felipeblasco (CC0 Public Domain)
 
หลังจากกลางเดือน ธ.ค. 2559 ที่ผ่านมา คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ได้สรุปสาระสำคัญเบื้องต้นของร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง (ร่าง พ.ร.ป.พรรคการเมือง) ซึ่งมีทั้งหมด 129 มาตรา โดยประเด็นที่มีการถกเถียงกันอย่างกว้างขวางก็คือเรื่อง ‘เงินสนับสนุนพรรคการเมือง’  ที่มีการบังคับให้จะต้องมีทุนจัดตั้งพรรคการเมืองที่ 1,000,000 บาท, ผู้ร่วมก่อตั้งพรรคการเมืองทุกคนต้องจ่ายเงินทุนประเดิมพรรคอย่างน้อยคนละ 1,000 บาท แต่ไม่เกิน 300,000 บาท และรายได้ของพรรคการเมืองมีการกำหนดอัตราค่าธรรมเนียมและค่าบำรุงพรรคการเมืองซึ่งเรียกเก็บจากสมาชิกไม่น้อยกว่าปีละ 100 บาท เพื่อให้สมาชิกเป็นเจ้าของพรรคและมีส่วนร่วมในการดำเนินกิจการของพรรค มิใช่สมาชิกแต่ในนาม นอกจากนี้ในร่าง พ.ร.ป.พรรคการเมือง ดังกล่าวยังได้ระบุถึงเรื่อง 'รายได้ของพรรคการเมือง' และ 'กองทุนเพื่อการพัฒนาพรรคการเมือง' เอาไว้ด้วย (อ่านเพิ่มเติมใน 'จับตา: เปิดสาระสำคัญ ร่าง พ.ร.ป.พรรคการเมือง')

ในรายงานชิ้นนี้ TCIJ จะพาไปดูตัวอย่างการสนับสนุนทางการเงินแก่พรรคการเมืองในต่างประเทศกันดู

ทำไมต้องมีเงินสนับสนุนพรรคการเมือง

จากงานวิจัยเรื่อง 'การศึกษาเปรียบเทียบเงินสนับสนุนพรรคการเมืองในประเทศไทยและอินโดนีเซีย: นำไปสู่การพัฒนาพรรคการเมืองหรือคอร์รัปชั่น' โดย ผศ.ดร.พรรณชฎา ศิริวรรณบุศย์ คณะสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัย มหิดล ระบุว่าในช่วงแรกเริ่มการให้เงินสนับสนุนพรรคการเมือง (State Subsidies/Subventions) ในประเทศแถบตะวันตก มีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนพรรคการเมืองขนาดเล็ก ให้พัฒนาและเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันทางการเมืองได้อย่างยั่งยืน อย่างไรก็ดี เงินสนับสนุนพรรคการเมืองดังกล่าว กลับทำให้พรรคการเมืองมีความสัมพันธ์อันใกล้ชิดกับรัฐ และพึ่งพาเงินสนับสนุนจากภาครัฐมากขึ้น ในขณะเดียวกัน กลับทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างพรรคการเมืองกับประชาชนในท้องที่อ่อนแอลง เนื่องจากพรรคการเมืองไม่ต้องพึ่งพาเงินสนับสนุนจากประชาชนอย่างที่เกิดขึ้นในพรรคการเมืองแบบมวลชน หรือลดระดับความสัมพันธ์อันแน่นแฟ้นกับกลุ่มทุนหรือกลุ่มธุรกิจและหันมาพึ่งพาภาครัฐแทน ดังนั้นเงินสนับสนุนพรรคการเมืองจึงมีข้อดีและข้อเสียแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศตามยุคสมัย โดยเงินสนับสนุนพรรคการเมืองที่เริ่มใช้ในประเทศแถบตะวันตก มีจุดประสงค์ที่สำคัญ 3 ประการ คือ สนับสนุนค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้ง สนับสนุนการจัดกิจกรรมทางการเมืองของพรรคการเมือง และสนับสนุนกลุ่มทางการเมือง

สนับสนุนค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้ง ในช่วงเริ่มแรกของการพัฒนาประชาธิปไตย หรือ Third Wave of Democracy พบว่ารัฐบาลในประเทศยุโรปตะวันตกที่เริ่มให้เงินสนับสนุนพรรคการเมือง มีหลายประเทศ เช่น ประเทศสเปน และโปรตุเกส ภาครัฐได้ให้เงินสนับสนุนพรรคการเมืองตามจำนวนคะแนนเสียง (vote) และตามจำนวนที่นั่ง (seat) ที่พรรคการเมืองแต่ละพรรคได้รับ อย่างไรก็ดี ระบบการจ่ายเงินตามจำนวนคะแนนเสียงและจำนวนที่นั่ง จะส่งผลให้พรรคการเมืองขนาดใหญ่หรือพรรคการเมืองที่ได้รับเลือกตั้ง มีโอกาสได้เงินสนับสนุนจากภาครัฐ หรือกองทุนสนับสนุนพรรคการเมือง ในขณะที่พรรคการเมืองขนาดเล็กหรือพรรคการเมืองที่กำลังเริ่มสร้างตัว ไม่มีโอกาสที่จะได้รับการสนับสนุนเงิน รัฐบาลบางประเทศแถบยุโรปตะวันตกจึงได้แก้กฎหมาย อาทิ ประเทศโปรตุเกส ได้แบ่งการให้เงินสนับสนุนพรรคการเมืองเป็น 2 ส่วน คือ ร้อยละ 20 ของงบประมาณ จัดสรรให้พรรคการเมืองทุกพรรคที่ลงสมัครรับเลือกตั้ง และร้อยละ 80 จัดสรรให้เฉพาะพรรคการเมืองที่ได้รับคะแนนเสียงจากการเลือกตั้งตามสัดส่วนของคะแนนเสียงที่พรรคนั้น ๆ ได้รับ วิธีการจัดสรรเงินกองทุนดังกล่าว ทำให้พรรคการเมืองขนาดเล็กมีโอกาสได้รับเงินสนับสนุนจากรัฐด้วยเช่นกัน

สนับสนุนการจัดกิจกรรมทางการเมืองของพรรคการเมือง งบประมาณที่กองทุนสนับสนุนพรรคการเมืองจัดสรรให้พรรคการเมือง ไม่เพียงแต่ใช้ในการเลือกตั้งเท่านั้น ยังมุ่งเน้นให้พรรคการเมืองใช้จ่ายในการจัดกิจกรรมทางการเมืองอย่างต่อเนื่อง ดังนั้น ภาครัฐในบางประเทศยังได้จัดสรรเงินเพิ่มเติมเพื่อให้พรรคการเมืองได้ใช้จ่ายเพื่อจัดกิจกรรมทางการเมือง รวมทั้งใช้จ่ายในการดำเนินงานต่าง ๆ ของพรรค อย่างไรก็ดี แต่ละประเทศมีการร่างกฎหมายแตกต่างกันไปในการจัดสรรงบประมาณ เช่น ประเทศสเปน ภาครัฐจัดสรรงบประมาณในการจัดกิจกรรมทางการเมืองให้กับพรรคการเมืองที่ได้รับเลือกตั้ง ในขณะที่ประเทศโปรตุเกส ภาครัฐจัดสรรเงินงบประมาณให้กับพรรคการเมืองที่ได้จดทะเบียนทุกพรรค สำหรับประเทศในแถบยุโรปตะวันตกนั้น ในช่วงแรกของการจัดตั้งพรรคการเมืองเงินสนับสนุนจากภาครัฐ ถือเป็นเงินรายได้หลักของพรรคการเมืองโดยเฉพาะอย่างยิ่งพรรคการเมืองขนาดเล็ก แม้ว่าพรรคการเมืองในพื้นที่ดังกล่าวจะพยายามหารายได้เข้าพรรคโดยการขายสินค้าต่าง ๆ เช่น เสื้อ แก้วน้ำ วารสาร หรือ หนังสือเกี่ยวกับการเมือง หากแต่รายได้ยังไม่มากพอเมื่อเปรียบเทียบกับเงินสนับสนุนพรรคการเมืองที่ได้รับจากภาครัฐ นอกจากนี้ ในช่วงเริ่มต้นของการพัฒนาพรรคการเมือง ประชาชนยังไม่เป็นสมาชิกพรรคการเมืองมากนัก จึงทำให้ไม่มีรายได้จากการจ่ายค่าสมาชิกพรรคหรือค่าบำรุงพรรค ทำให้เงินสนับสนุนจากภาครัฐกลายเป็นรายได้หลักของพรรคการเมืองในขณะนั้น

สนับสนุนกลุ่มทางการเมือง  นอกจากภาครัฐจะจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนพรรคการเมืองแล้ว งบประมาณส่วนหนึ่งยังจัดสรรให้แก่กลุ่มทางการเมืองที่ได้รับเลือกตั้งเข้าไปในรัฐสภา โดยมีจุดประสงค์เพื่อสนับสนุนกลุ่มทางการเมืองเหล่านี้ ให้พัฒนาเป็นพรรคการเมืองที่เข้มแข็งต่อไปในอนาคต อย่างไรก็ดี งบประมาณที่สนับสนุนกลุ่มทางการเมืองอาจมีระเบียบ กฎเกณฑ์ ที่แตกต่างจากการจัดสรรให้พรรคการเมือง เช่น กลุ่มการเมืองที่จะได้รับเงินสนับสนุนจากภาครัฐ ต้องเป็นกลุ่มการเมืองที่ได้รับการเลือกตั้งเท่านั้น และกลุ่มการเมืองเหล่านี้จะได้รับเงินสนับสนุนจากภาครัฐในอัตราส่วนที่เท่าเทียมกัน ซึ่งแตกต่างจากพรรคการเมืองที่จะได้เงินสนับสนุนตามสัดส่วนของคะแนนเสียง หรือที่นั่งที่พรรคชนะการเลือกตั้ง

นอกเหนือจากเงินอุดหนุนให้กับพรรคการเมืองแล้ว หลายประเทศยังมีการให้ประโยชน์อย่างอื่นจากรัฐแก่พรรคการเมืองและผู้สมัครรับเลือกตั้ง เช่นที่ ประเทศอังกฤษ มีเงินอุดหนุนนักการเมืองที่น่าสนใจคือ ค่าไปรษณียากรตามกฎหมาย Representation Act 1983 มาตรา 19 ระบุว่า ผู้สมัครรับเลือกตั้งมีสิทธิส่งสิ่งพิมพ์ที่มีน้ำหนักไม่เกิน 60 กรัม ถึงทุกคนที่มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อผู้เลือกตั้งในเขตเลือกตั้งที่สมัครรับเลือกตั้งโดยไม่ต้องชำระค่าไปรษณียากร ในทางปฏิบัติกระทรวงการคลังจะจ่ายเงินชดเชยค่าไปรษณียากรให้แก่สำนักงานไปรษณีย์เอง [ที่มาภาพประกอบ: Snufkin (CC0 Public Domain)]

เงินสนับสนุนพรรคการเมือง เป็นปัจจัยสำคัญต่อการพัฒนาพรรคการเมืองในแถบยุโรปตะวันตกหลายประเทศ ซึ่งพรรคการเมืองที่มีวิวัฒนาการจากพรรคการเมืองแบบมวลชน มาเป็นพรรคการเมืองที่พึ่งพาการสนับสนุนทางการเงินจากภาครัฐ (Cartel Party) ทำให้พรรคการเมืองสร้างความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับภาครัฐมากกว่าประชาชนในพื้นที่ เพื่อให้มั่นใจว่าจะได้รับเงินสนับสนุนจากรัฐอย่างต่อเนื่อง นอกจากนี้ เงินสนับสนุนพรรคการเมืองยังทำให้พรรคการเมืองไม่พยายามหารายได้เข้าพรรค หวังแต่พึ่งพาเงินสนับสนุนจากภาครัฐเท่านั้น พรรคการเมืองจึงอาจกลายเป็นองค์กรของรัฐมากกว่าองค์กรของประชาชน หรือเป็นตัวแทนของประชาชนอย่างแท้จริง ทั้งนี้ เงินสนับสนุนพรรคการเมืองควรเป็นเพียงแค่รายได้ที่ช่วยสนับสนุนพรรคการเมืองส่วนหนึ่งเท่านั้น ไม่ควรเป็นรายได้หลักของพรรค เงินสนับสนุนพรรคการเมืองที่เริ่มมีการพัฒนาจากยุโรปตะวันตกกลายเป็นปัจจัยสำคัญต่อพรรคการเมืองในปัจจุบัน และแนวคิดเรื่องการจัดสรรเงินสนับสนุนพรรคการเมืองดังกล่าวได้ขยายไปสู่ประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก

ตัวอย่างการสนับสนุนทางการเงินแก่พรรคการเมืองในต่างประเทศ

จากงานวิจัยของ ผศ.ดร.พรรณชฎา ได้ยกตัวอย่างประเทศที่มีการสนับสนุนทางการเงินแก่พรรคการเมืองได้แก่ อังกฤษ เยอรมนี ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น มีรายละเอียดดังนี้

ประเทศอังกฤษ

การให้เงินช่วยเหลือค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับการดำเนินกิจกรรมในสภาแก่พรรคการเมืองฝ่ายค้าน สภาผู้แทนราษฎร (House of Commons) ได้มีมติให้ความเห็นชอบข้อเสนอให้รัฐบาลให้เงินอุดหนุนรายปีแก่พรรคการเมืองฝ่ายค้านในสภา เมื่อปี 1975 โดยการให้เงินอุดหนุนพรรคการเมืองฝ่ายค้านในสภานี้ มีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยให้พรรคการเมืองฝ่ายค้านสามารถดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของตนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทัดเทียมกับสมาชิกพรรคการเมืองฝ่ายรัฐบาล ซึ่งพรรคฝ่ายค้านจะได้รับความช่วยเหลือทางด้านข้อมูลข่าวสารและการวิจัยจากส่วนราชการต่าง ๆ เป็นอย่างดี พรรคการเมืองฝ่ายค้านอาจใช้เงินอุดหนุนนี้ไปเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในสำนักงานของหัวหน้าพรรคการเมืองฝ่ายค้านในรัฐสภา เป็นต้น พรรคการเมืองฝ่ายค้านที่จะมีสิทธิได้รับเงินอุดหนุนรายปีจากรัฐ ได้แก่ พรรคการเมืองซึ่งสมาชิกของตนได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตั้งแต่สองคนขึ้นไป หรือพรรคการเมืองซึ่งสมาชิกของตนได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพียงคนเดียว แต่ได้คะแนนเสียงจากการเลือกตั้งทั้งประเทศไม่น้อยกว่า 150,000 คะแนน พรรคการเมืองฝ่ายค้านที่มีคุณสมบัติดังกล่าวครบถ้วน จะได้รับเงินอุดหนุนรายปีเป็นจำนวน 500 ปอนด์ต่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหนึ่งคน และจะได้รับเพิ่มอีก 1 ปอนด์ต่อคะแนนเสียงเลือกตั้งทุก ๆ 200 คะแนน แต่จะเป็นประการใดก็ตาม แต่ละพรรคจะได้รับเงินอุดหนุนรายปีรวมทั้งสิ้นไม่เกินกว่า 150,000 ปอนด์เท่านั้น จำนวนเงินที่พรรคการเมืองฝ่ายค้านในสภามีการเปลี่ยนแปลงหลายครั้ง เช่น ในปี 1983 พรรคการเมืองฝ่ายค้านในสภาได้รับเงินอุดหนุนรายปีเป็นจำนวน 1,080 ปอนด์ต่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหนึ่งคน และจะได้รับเพิ่มขึ้นอีก 2.16 ปอนด์ต่อคะแนนเสียงเลือกตั้งทุก ๆ 200 คะแนน แต่ละพรรคจะได้รับเงินอุดหนุนรายปีรวมแล้วไม่เกิน 325,000 ปอนด์

การให้ประโยชน์อย่างอื่นจากรัฐแก่พรรคการเมืองและผู้สมัครรับเลือกตั้ง ประเทศอังกฤษมีระบบการให้ประโยชน์อย่างอื่นที่มิใช่เงินแก่พรรคการเมืองและผู้สมัครับเลือกตั้ง เพื่อช่วยแบ่งเบาภาระค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับการเลือกตั้งของผู้สมัครรับเลือกตั้งแต่ละคน โดยแบ่งค่าใช้จ่ายออกเป็น 3 ประเภทด้วยกัน คือ (1) ค่าไปรษณียากรตาม Representation Act 1983 มาตรา 19 ระบุว่า ผู้สมัครรับเลือกตั้งมีสิทธิส่งสิ่งพิมพ์ที่มีน้ำหนักไม่เกิน 60 กรัม ถึงทุกคนที่มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อผู้เลือกตั้งในเขตเลือกตั้งที่สมัครรับเลือกตั้งโดยไม่ต้องชำระค่าไปรษณียากร ในทางปฏิบัติกระทรวงการคลังจะจ่ายเงินชดเชยค่าไปรษณียากรให้แก่สำนักงานไปรษณีย์ ซึ่งในการเลือกตั้งแต่ละครั้งกระทรวงการคลังจะต้องจ่ายเงินชดเชยค่าไปรษณียากรให้แก่สำนักงานไปรษณีย์เป็นจำนวนเงินมาก (2) ค่าห้องประชุมตาม Representation Act 1983 มาตรา 25 ระบุว่า เมื่อได้มีพระราชกฤษฎีกาให้มีการเลือกตั้ง ผู้สมัครรับเลือกตั้งมีสิทธิที่จะจัดชุมนุมสาธารณะเพื่อปราศรัยหาเสียงในโรงเรียนและสถานที่ประชุมต่าง ๆ ของรัฐ หรือขององค์การปกครองท้องถิ่น หรือที่ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐ หรือองค์การปกครองท้องถิ่นที่อยู่ในเขตเลือกตั้งหรือในท้องที่ใกล้เคียงได้ โดยไม่ต้องเสียค่าเช่าสถานที่ ค่าใช้จ่ายที่ผู้สมัครรับเลือกตั้งจะต้องจ่ายมีเพียงแค่ค่าทำความร้อน ค่าแสงสว่าง ค่าทำความสะอาด และค่าใช้จ่ายอื่น ๆ ที่เกี่ยวกับการเตรียมการชุมนุม และการปรับปรุงสถานที่ให้คืนสู่สภาพเดิมเท่านั้นและ (3) ค่าเวลากระจายเสียงทางวิทยุกระจายเสียง ในระหว่างเวลาตั้งแต่ที่ได้มีประกาศพระราชกฤษฎีกาให้มีการเลือกตั้ง สถานีวิทยุกระจายเสียง BBC และ IBA จะจัดสรรเวลาออกอากาศให้แก่พรรคการเมืองต่าง ๆ โดยผู้บริหารสถานีเป็นผู้มีอำนาจตัดสินใจเกี่ยวกับการเฉลี่ยเวลาออกอากาศให้แก่พรรคการเมืองแต่ละพรรค ซึ่งเวลาออกอากาศที่สถานีวิทยุกระจายเสียงทั้งสองสถานีนี้จัดสรรให้แก่พรรคการเมืองต่าง ๆ จะเป็นการจัดสรรแบบให้เปล่าและรัฐบาลก็มิได้จ่ายค่าเช่าเวลาออกอากาศให้แก่สถานีเพื่อเป็นการชดเชยแต่อย่างใด

ประเทศเยอรมนี

ประเทศเยอรมนีเป็นประเทศแรกในยุโรปที่ให้เงินอุดหนุนพรรคการเมือง เริ่มครั้งแรกในปี 1959 โดยมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงหลายครั้งตามบทบาทที่เล่นสลับกันระหว่างรัฐสภากับศาลรัฐธรรมนูญ จนพัฒนามาเป็นระบบที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ในการจัดสรรเงินอุดหนุนให้พรรคการเมืองของประเทศเยอรมนีนั้น จะดำเนินการโดยประธานสภาผู้แทนราษฎร (Bundestag) ซึ่งการอุดหนุนเงินให้พรรคการเมืองมี 2 ลักษณะ คือ การอุดหนุนเงินโดยตรง และการอุดหนุนเงินโดยอ้อมจากการหักภาษี สำหรับการอุดหนุนเงินให้พรรคการเมืองโดยตรงมีดังนี้

หลักการพื้นฐานของการอุดหนุนเงินให้พรรคการเมืองโดยตรง การอุดหนุนเงินให้แก่พรรคการเมืองของเยอรมนีมีหลักการพื้นฐานคือ ‘การอุดหนุนเงินบางส่วนโดยรัฐ’ (Staatliche Teilfinanazierung) ซึ่งนำมาใช้ในระบบพรรคการเมืองเยอรมนีเป็นครั้งแรกในปี 1984 โดยหลักการการอุดหนุนเงินบางส่วนโดยรัฐ คือ ห้ามรัฐให้เงินแก่พรรคการเมืองเป็นจำนวนสูงกว่าจำนวนเงินที่พรรคการเมืองหามาได้ ซึ่งขอบเขตที่จำกัดไว้นี้กฎหมายพรรคการเมืองเยอรมนีเรียกว่า ‘เพดานขั้นสูงสัมพันธ์’ (Relative Obergrenze) และการแก้ไขกฎหมายพรรคการเมืองในปี 1994 ได้มีการกำหนดขอบเขตการอุดหนุนเงินให้แก่พรรคการเมืองเพิ่มขึ้นอีกคือ ‘เพดานขั้นสูงสัมบูรณ์’ (Absolote Obergrenze) คือยอดเงินโดยรวมในแต่ละปีที่รัฐอุดหนุนให้แก่พรรคการเมืองทุกพรรค จะมีสูงเกินกว่าจำนวนนี้ไม่ได้ ซึ่งปัจจุบันกฎหมายพรรคการเมืองเยอรมนีกำหนดไว้ที่ 133 ล้านยูโรต่อปี หลักการอุดหนุนพรรคการเมืองบางส่วนโดยรัฐ ก็คือคำตอบของประเทศเยอรมนี สำหรับคำถามว่ารัฐควรให้การอุดหนุนทางการเงินแก่พรรคการเมืองสูงแค่ไหน

พรรคการเมืองที่มีสิทธิได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐ พรรคการเมืองของประเทศเยอรมนีที่มีสิทธิได้รับการอุดหนุนเงินโดยตรงจากรัฐจะต้องเข้าเงื่อนไข 2 ประการ คือ (1) ต้องเป็น ‘พรรคการเมือง’ ตามนิยามของกฎหมายพรรคการเมือง ซึ่งมาตรา 2 ของกฎหมายพรรคการเมืองได้กำหนดนิยามของพรรคการเมืองไว้ว่า พรรคการเมืองต้องมีองค์ประกอบสี่ประการคือ หนึ่ง- เป็นการรวมตัวกันของพลเมือง สอง- ต้องมุ่งสร้างเจตนารมณ์ทางการเมืองโดยส่งผู้สมัครลงรับเลือกตั้งในระดับสหพันธ์หรือในระดับรัฐ สาม- ต้องมีความต่อเนื่องในการดำเนินการ และ สี่- ต้องมีความจริงจังในการดำเนินการเพื่อบรรลุเจตนารมณ์ทางการเมืองของตน (2) ต้องมีองค์ประกอบครบตามนิยามของกฎหมายพรรคการเมือง ต้องได้คะแนนเสียงถึงคะแนนเสียงขั้นต่ำ (Mindestantteil an Stimmen) ที่กฎหมายพรรคการเมืองกำหนดไว้ ตามมาตรา 18 วรรค 4 กำหนดว่า พรรคการเมืองที่มีสิทธิได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐ จะต้องได้คะแนนเสียงแบบบัญชีรายชื่อในระดับสหพันธรัฐหรือในการเลือกตั้งสภายุโรปอย่างน้อยร้อยละ 0.5 หรือได้คะแนนแบบบัญชีรายชื่อในระดับมลรัฐในรัฐใดรัฐหนึ่งอย่างน้อยร้อยละ 1

หลักเกณฑ์ในการอุดหนุนเงินให้พรรคการเมือง การอุดหนุนเงินโดยตรงให้พรรคการเมืองในประเทศเยอรมนี มีหลักเกณฑ์ที่อยู่บนพื้นฐานของ ‘ทฤษฎีรากหญ้า’ (Verwurzelungstheorie) ที่พัฒนาขึ้นมาโดยศาลรัฐธรรมนูญ ทฤษฎีนี้มีหลักการคือ พรรคการเมืองจะได้เงินมากหรือน้อยย่อมขึ้นอยู่กับรากฐานของประชาชนที่สนับสนุนพรรคตนโดยดูจากฐานคะแนนเสียงและฐานเงินบริจาค ดังนี้ (1) การให้เงินอุดหนุนโดยฐานคะแนนเสียง ตามมาตรา 18 วรรค 3 (1) และ (2) แห่งกฎหมายพรรคการเมืองเยอรมนีกำหนดว่า พรรคการเมืองแต่ละพรรคจะได้คะแนนเสียงจากการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ คะแนนเสียงละ 70 เซนต์ต่อปี สำหรับ 4 ล้านคะแนนเสียงแรก จะได้คะแนนละ 85 เซนต์ ในกรณีพรรคการเมืองใดไม่ได้รับอนุญาตให้ลงเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อจะให้ใช้คะแนนเสียงจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง (2) การให้เงินอุดหนุนโดยฐานเงินบริจาค ตามมาตรา 18 วรรค 3 (3) แห่งกฎหมายพรรคการเมืองของเยอรมนีกำหนดว่าทุก ๆ หนึ่งยูโรที่พรรคการเมืองได้รับบริจาคหรือได้มาจากค่าสมาชิกรัฐจะอุดหนุนเงินให้พรรคการเมือง 38 เซนต์ เพื่อเป็นการส่งเสริมให้พรรคการเมืองหาเงินบริจาครายย่อย กฎหมายมาตรานี้จึงกำหนดไว้ว่า เงินบริจาคที่จะนำมาขอเงินอุดหนุนจากรัฐได้นั้นจะต้องสูงไม่เกิน 3,300 ยูโร และต้องเป็นเงินบริจาคจากบุคคลธรรมดาเท่านั้น เงินบริจาคจากนิติบุคคลจะนำมาขอเงินอุดหนุนจากรัฐไม่ได้ หากจำนวนเงินที่พรรคการเมืองทุกพรรคมีสิทธิได้รับรวมกันแล้วเกิน 133 ล้านยูโร พรรคการเมืองจะได้เงินน้อยลงตามสัดส่วน ซึ่งในทางปฏิบัติต้องมีการดำเนินการเช่นนั้นทุกปี เนื่องจากพรรคการเมืองได้เงินรวมกันเกินจำนวน 133 ล้านยูโรต่อปีเสมอ

ประเทศฝรั่งเศส

เงินอุดหนุนการดำเนินงานของพรรคการเมือง สำหรับเงินที่นำมาใช้จัดสรรอุดหนุนแก่พรรคการเมืองนั้น ฝรั่งเศสใช้วิธีทางงบประมาณ กล่าวคือให้สำนักที่ทำการของประธาน (Bureaux) ของทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา พิจารณาร่วม กับรัฐบาล ในการเสนอวงเงินที่จะกำหนดไว้ในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี (loi de finances) เงินอุดหนุนแก่พรรคดังกล่าว แบ่งเป็น 2 ส่วนเท่า ๆ กัน โดย ใช้วิธีการคำนวณจัดสรร โดยส่วนที่หนึ่งให้จัดสรรแก่พรรคการเมืองตามสัดส่วนแห่งคะแนนเสียงที่แต่ละพรรคได้รับ ในการเลือกตั้งรอบแรกของการเลือกตั้งทั่วไปในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (Assemblee Nationale) พรรคการเมืองที่จะมีสิทธิได้รับเงินในส่วนนี้จะต้องเป็นพรรคที่ได้ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50 เขต และส่วนที่สองของวงเงินดังกล่าว ให้จัดสรรแก่พรรคการเมืองตามสัดส่วนของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (depure) ที่ได้แจ้งต่อสภาว่าตนสังกัดพรรคการเมืองนั้น ๆ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะต้องแจ้งต่อสภาภายในเดือนแรกของสมัยประชุมสามัญของทุกปีว่าตนสังกัดกับพรรคใด การสังกัดนั้นให้สังกัดได้พรรคเดียวและภายในวันที่ 31 ธันวาคมของทุกปี ให้สภาแจ้งต่อนายกรัฐมนตรีถึงจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของแต่ละพรรคตามที่ได้แจ้งไว้นั้น

เงินชดเชยค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้ง ตามกฎหมายเลือกตั้งฝรั่งเศสได้แยกเงินช่วยจากรัฐสาหรับเป็นค่าชดเชยค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้งเป็น 2 ประเภท ได้แก่ ประเภทเงินชดเชยบางส่วน (Remboursement partiel) เป็นเงินที่รัฐบาลออกช่วยค่าใช้จ่ายบางรายการที่ผู้สมัครได้ใช้จ่ายไปในการโฆษณาหาเสียง (propaganda electorale) ได้แก่ ค่าใช้จ่ายของคณะกรรมการดูแลการหาเสียงซึ่งแต่ละพรรคจะส่งตัวแทนเข้าไปร่วมเป็นกรรมการ นอกจากนั้นมีค่าพิมพ์ ค่ากระดาษ ค่าจ้างพิมพ์โปสเตอร์ ซึ่งผู้สมัครรับเลือกตั้งต้องทำขึ้นสำหรับปิดตามหน่วยเลือกตั้ง ค่าใช้จ่ายส่วนหลังนี้ รัฐจะชดเชยให้เฉพาะผู้สมัครที่ได้รับคะแนนเสียงไม่ต่ำกว่าร้อยละ 5 ของผู้มาออกเสียงนอกจากนั้น ในการเลือกตั้งใดที่รัฐกำหนดให้มีการหาเสียงเป็นทางการ (Campagne officielle) ทางวิทยุกระจายเสียง และวิทยุโทรทัศน์ รัฐจะเป็นผู้รับภาระค่าใช้จ่าย และประเภทเงินชดเชยเหมาจ่าย (Remboursement forfaitaire) เงินชดเชยประเภทนี้จ่ายให้แก่ผู้สมัครรับเลือกตั้งที่ได้คะแนนเสียงในการเลือกตั้งรอบแรกไม่ต่ำกว่าร้อยละ 5 ของคะแนนเสียงทั้งหมดในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยรัฐจะจ่ายชดเชยให้ร้อยละ 10 ของวงเงินที่จะพึงใช้จ่ายได้ในการหาเสียงเลือกตั้ง (จ่ายคืนให้ 50,000 ฟรังค์) แต่ไม่เกินจำนวนที่ได้จ่ายไปจริง (ในกรณีที่เขตเลือกตั้งใดมีประชากรต่ำกว่า 80,000 คน รัฐจ่ายคืนให้ในวงเงิน 10,000 ฟรังค์) สำหรับการเลือกตั้งประธานาธิบดี กฎหมายกำหนดวงเงินชดเชยเหมาจ่ายไว้เป็นพิเศษกล่าวคือ ผู้สมัครที่เข้าแข่งขันในการเลือกตั้งรอบที่สองรัฐชดเชยคนละ 35 ล้านฟรังค์ ผู้สมัครคนอื่น ๆ ได้ชดเชยคนละ 6 ล้านฟรังค์

ประเทศญี่ปุ่น

การให้การอุดหนุนแก่พรรคการเมือง ในประเทศญี่ปุ่นมีกฎหมายเกี่ยวกับการอุดหนุนของรัฐบาลต่อพรรคการเมือง (The law for Government Subsidies for Political Parties) ซึ่งมีผลใช้บังคับในปี 1995 เพื่อสร้างระบบการอุดหนุนของรัฐบาลที่มีต่อพรรคการเมือง โดยเล็งเห็นความสำคัญของหน้าที่ของพรรคการเมืองที่มีต่อการเมืองแบบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา กฎหมายนี้ถูกออกแบบให้รัฐมีส่วนสนับสนุนการพัฒนาทางการเมืองระบบประชาธิปไตย ด้วยการส่งเสริมการพัฒนากิจกรรมการเมืองที่เหมาะสมของพรรคการเมือง และโดยการคงไว้ซึ่งกิจกรรมที่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นธรรม ตามกฎหมายเกี่ยวกับการอุดหนุนของรัฐบาลต่อพรรคการเมือง โดยได้ให้คำจำกัดความของคำว่า 'พรรคการเมือง' ที่มีสิทธิได้รับเงินอุดหนุน หมายถึงองค์การทางการเมืองดังนี้ (1) องค์การทางการเมืองที่มีสมาชิกเป็นสมาชิกรัฐสภา (Diet member) อย่างน้อย 5 คน (2) องค์การทางการเมืองที่มีสมาชิกเป็นสมาชิกรัฐสภา (Diet member) อย่างน้อย 1 คน และได้รับคะแนนเสียงอย่างน้อยร้อยละ 2 ของการลงคะแนนเสียงทั่วประเทศ ในกรณีใดกรณีหนึ่งของการเลือกตั้ง 6 ครั้ง ดังนี้ การเลือกตั้งทั่วไปครั้งสุดท้ายของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระบบเลือกตัวบุคคลตามการแบ่งเขตเลือกตั้ง, การเลือกตั้งทั่วไปครั้งสุดท้ายของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระบบสัดส่วน, การเลือกตั้งครั้งใดครั้งหนึ่งของในการเลือกตั้งแบบปกติ 2 ครั้งหลังสุดของสมาชิกวุฒิสภาในระบบแบ่งเขตเลือกตั้งท้องถิ่น และการเลือกตั้งครั้งใดครั้งหนึ่งในการเลือกตั้งแบบปกติ 2 ครั้งหลังสุดของสมาชิกวุฒิสภาในระบบสัดส่วน โดยพรรคการเมืองที่ประสงค์จะขอรับเงินอุดหนุน จะต้องยื่นรายงานตามที่กล่าวแล้วข้างต้นปีต่อปีภายใน 15 วันนับแต่ 'วันหลัก' (Basic date) ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกิจการภายใน ถ้ามีการเลือกตั้งทั่วไปของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือการเลือกตั้งปกติของสมาชิกวุฒิสภา พรรคการเมืองที่ประสงค์จะขอรับเงินอุดหนุนจะต้องยื่นรายงานดังกล่าวภายใน 15 วันนับแต่ 'วันหลักของการเลือกตั้ง' (Electoral basic date) ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกิจการภายใน โดยวันหลัก (Basic date) หมายถึง วันที่เกิดขึ้นภายหลังระหว่าง 2 กรณี คือ (1) วันที่ 1 มกราคม และ (2) วันหลักของการเลือกตั้งสำหรับการเลือกตั้งที่เกิดขึ้นในปีที่ผ่านมา นอกจากนี้ วันหลักของการเลือกตั้ง (Electoral basic date) หมายถึงวันที่เกิดขึ้นภายหลังระหว่าง 2 กรณี คือ (1) วันหลังจากวันที่มีการเลือกตั้งทั่วไปหรือการเลือกตั้งปกติ และ (2) วันแรกของวาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกรัฐสภาที่ถูกเลือกตั้งใหม่

จำนวนเงินอุดหนุนทั้งหมด จำนวนเงินอุดหนุนทั้งหมดจะถูกพิจารณาในงบประมาณประจำปี โดยนำ 250 เยน คูณด้วยจำนวนประชากร (จำนวนประชากรพิจารณาจากข้อมูลทะเบียนราษฎร์แห่งชาติล่าสุดและประกาศในราชกิจจานุเบกษา) ตัวอย่างเช่น งบประมาณประจำปีงบประมาณ 1997 เท่ากับ 31,392,562,000 เยน (250X 125,570,246) สำหรับการคำนวณจำนวนเงินอุดหนุนที่แต่ละพรรคการเมืองจะได้รับแต่ละปี จะคำนวณโดยมีฐานอยู่ที่จำนวนสมาชิกรัฐสภาและจำนวนคะแนนเสียงที่ได้รับ ณ วันหลัก ตามตารางดังนี้

ที่มาตาราง: งานวิจัยเรื่อง 'การศึกษาเปรียบเทียบเงินสนับสนุนพรรคการเมืองในประเทศไทยและอินโดนีเซีย: นำไปสู่การพัฒนาพรรคการเมืองหรือคอร์รัปชั่น' โดย ผศ.ดร.พรรณชฎา ศิริวรรณบุศย์ คณะสังคมศาสตร์ และมนุษยศาสตร์มหาวิทยาลัยมหิดล

การจ่ายเงินอุดหนุน การจ่ายเงินอุดหนุนให้แต่ละพรรคการเมืองจะแบ่งจ่ายโดยโอนเข้าบัญชีธนาคารของพรรคการเมือง ดังนี้ (1) เดือนเมษายน จ่าย 1/4 ของเงินอุดหนุนทั้งหมด (2) เดือนกรกฎาคม จ่าย 1/3 ของส่วนที่เหลือ (3) เดือนตุลาคม จ่าย 1/2 ของส่วนที่เหลือ และ (4) เดือนธันวาคม จ่ายส่วนที่เหลือทั้งหมด โดยสมุหบัญชีของพรรคการเมืองมีหน้าที่ต้องยื่นรายงานเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินอุดหนุนของพรรคการเมืองในแต่ละปี ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกิจการภายใน สมุหบัญชีของสำนักงานสาขาของพรรคการเมือง ก็มีหน้าที่ต้องยื่นรายงานการใช้จ่ายเงินอุดหนุนของสำนักงานสาขาต่อสมุหบัญชีของพรรคการเมืองสำนักงานใหญ่ หรือต่อสาขาพรรคการเมืองที่ให้เงินอุดหนุนแก่ตน รวมทั้งจะต้องยื่นรายงานต่อคณะ กรรมการจัดการเลือกตั้งของจังหวัด ที่สำนักงานของสาขาพรรคการเมืองนั้นตั้งอยู่ในรายงานนี้ สมุหบัญชีจะต้องระบุอย่างชัดเจนถึงผู้รับการจ่ายเงินจากพรรคเป็นจำนวนตั้งแต่ 50,000 เยน ขึ้นไป ซึ่งเป็นค่าใช้จ่ายอย่างอื่นนอกเหนือจากค่าจ้างบุคลากร ค่าไฟฟ้า ค่าพลังงานความร้อน ค่าน้ำประปา และค่าใช้จ่ายอย่างอื่นอังที่ได้กล่าวมาแล้ว จากนั้นกระทรวงกิจการภายในจะเปิดเผยสรุปรายงานการใช้จ่ายต่อสาธารณชนโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา และกระทรวงฯ จะเก็บรายงานดังกล่าวไว้เป็นเวลา 5 ปี นับจากวันที่ประกาศใช้ราชกิจจานุเบกษา และบุคคลที่สนใจสามารถขอตรวจสอบรายงานนี้ได้ที่กระทรวงกิจการภายในภายในระยะเวลาข้างต้น

อ่าน 'จับตา': “เปิดสาระสำคัญ ร่าง พ.ร.ป.พรรคการเมือง"
http://www.tcijthai.com/tcijthainews/view.php?ids=6615